Chronique de la mort annoncée de la démocratie de proximité
Il y a maintenant plus de deux siècles (228 ans), les révolutionnaires français conçurent l’unité administrative et politique de la France en la découpant territorialement par les lois des 14 et 22 décembre 1789 instituant les communes et les départements. La France était alors pensée comme un grand projet politique émancipateur tenant compte de sa diversité géographique, de son histoire et de la nécessité de faire vivre une démocratie de proximité.
C’est ainsi qu’au début de l’année 1790 la France comptait plus de 44 000 communes, ce qui montre, si besoin était, que le prétendu « émiettement communal » dénoncé du fait de l’existence des 35 416 communes actuelles dans la France métropolitaine et les DOM (au 1er janvier 2017) n’est pas une caractéristique aberrante de nos politiques publiques propres aux 3eme et 4ème Républiques – qui auraient été budgétivores et coupables d’une certaine gabegie administrative territoriale – auxquelles le pouvoir politique prétend remédier aujourd’hui en « recommandant » leur regroupement et leur « marche forcée » vers la constitution d’établissements publics de coopération intercommunale. Cette exceptionnelle stabilité montre la profondeur de l’ancrage de la réalité communale dans notre vie locale et l’attachement des Français à l’institution communale.
Quant aux départements, le comité ad hoc auquel on avait confié leur création arrêta leur nombre à 83, avec la Corse comprise. Ici encore, il est remarquable de constater que la carte actuelle des départements français n’est guère différente de celle de 1790, à l’exception notable des départements d’outre-mer, de la région parisienne et des zones frontalières avec l’Allemagne et l’Italie.
Ce modèle, souvent critiqué, n’a jamais été égalé et, comme cela vient d’être noté, a connu d’ailleurs une longévité attestant de sa force par-delà les nombreuses vicissitudes et tensions historiques que notre pays a traversées.
La démocratie de proximité à l’échelle de la commune ou du département – inventée en 1789 et revivifiée sous la 3ème République avec les grandes lois sur les communes (loi du 5 avril 1884 relative à l’organisation municipale) et les départements (loi du 10 août 1871 relative à l’organisation et aux attributions des conseils généraux) – tend de plus en plus à être remplacée par un éloignement des citoyens du centre de décision au profit d’abord des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), sous couvert de mutualisation des besoins et des ressources, ensuite au profit des métropoles regroupant soit des territoires de plus de 400 000 habitants situées dans une aire urbaine de plus de 650 000 habitants ; soit des territoires qui comptent au moins 400 000 habitants et dans le périmètre duquel se trouve le chef-lieu de région ; soit des territoires centres d’une zone d’emplois de plus de 400 000 habitants. Sur le plan juridique, ces métropoles sont des « super » (= gros) établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre qui ont été créées par la loi de réforme des collectivités territoriales de 2010 et dont le statut a été remanié par la loi de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles (loi MAPTAM) de 2014.
Que penser d’un tel dispositif dont le pouvoir politique a laborieusement accouché, sous le fallacieux prétexte d’un énième acte de décentralisation, mais qui le plus souvent, sans oser le dire, n’est qu’une forme de soumission aux diktats de l’Union européenne dont l’étalon de mesure est la nécessaire contraction des dépenses publiques au sein de la zone euro, même au péril de la mort de la démocratie de proximité? Est-il par ailleurs un facteur de clarté et de simplicité par rapport à un prétendu « millefeuille administratif », ou, au contraire, n’engendre-t-il pas une plus grande complexité se dissimulant derrière cette nouvelle forme de dimension territoriale intégrant plusieurs niveaux de décisions politiques territoriaux tout en les laissant subsister pour des compétences résiduelles? Et que devient la distance des citoyens aux « autorités locales »? Serons-nous encore, dans ce nouveau cadre d’action territoriale que constituent les métropoles, dans des formes de démocratie de proximité?
À ce jour, il existe 14 métropoles : une créée dans le cadre de la loi de 2010 (Nice), et 13 créées à la suite de l’adoption de la loi MAPTAM (Bordeaux, Brest, Grenoble, Lille, Montpellier, Nancy, Nantes, Rennes, Rouen, Strasbourg, Toulouse) dont deux métropoles à statut particulier (Aix-Marseille et Paris). Seule la métropole de Lyon, créée par la loi MAPTAM, est une collectivité territoriale avec un statut spécifique. Les métropoles les plus importantes dépassant le million d’habitants sont celles du Grand Paris, d’Aix-Marseille et de Lyon ou dite encore « Grand Lyon ».
La métropole du Grand Paris absorbe 131 communes pour une population de près de 7 millions d’habitants en 2014 et plusieurs EPCI. Celle d’Aix-Marseille se compose de 92 communes pour une population de 1. 830 000 habitants. Celle de Lyon absorbe 59 communes pour une population de 1. 400 000 habitants en 2013. Les communes ainsi aspirées et absorbées par ces trois métropoles perdent incontestablement leur identité et leurs compétences habituelles dont l’exercice permettait jusqu’alors à la démocratie locale de s’exprimer par les choix qui sont les siens, au plus près des citoyens, en leur permettant de suivre et d’apprécier l’activité de leurs élus locaux.
Contrairement aux collectivités territoriales, les établissements publics de coopération intercommunale, et donc les métropoles, ne peuvent agir que dans le cadre de compétences qui leur sont déléguées, et dont l’énumération est déterminée par la loi. En revanche, une fois qu’elles ont été déléguées à la métropole, ces compétences ne peuvent plus légalement être exercées par les communes et les structures locales auxquelles elles étaient originellement dévolues.
C’est dire que, contrairement à ce qui nous est annoncé et promis, l’on ne va pas vers la simplicité mais vers une plus grande complexité dès l’instant que les compétences seront exercées de manière duale par les métropoles pour les matières déléguées et par les communes, départements et régions pour les autres compétences qui n’auront pas été déléguées. Ainsi avec la dépossession des compétences traditionnelles des communes au profit des métropoles la notion d’affaires locales tend à se rétrécir comme une peau de chagrin et la distance du citoyen au pouvoir politique local devient plus grande puisque le vrai siège du pouvoir local (assis sur les métropoles) s’éloigne des citoyens dont le contrôle sur les élus sera d’autant plus difficile à exercer que les multiples « autorités locales » n’auront plus la même visibilité quant aux compétences qu’elles exercent effectivement.
Ces métropoles seront-elles viables ? On peut raisonnablement en douter tant elles n’ont pas été pensées mais résultent d’un mimétisme tourné vers les mégapoles mondiales avec lesquelles il faut rivaliser – ce qui est le cas de l’objectif visé pour la constitution de la métropole du Grand Paris – qui se développent sur fond de gigantisme non maîtrisé et de mondialisation débridée pour constituer des places fortes financières propices aux échanges marchands, au luxe et à la spéculation boursière, et qui tournent le dos à la démocratie de proximité. C’est dire que la tentation de mimer ces mégapoles mondiales est bien éloignée de la culture politique et démocratique de notre pays.
Louis SAISI
Paris, 18 mars 2017
