JUPITER ou MARS ? NOTRE RÉPUBLIQUE ET LA PLACE DE NOS ARMÉES… par Louis SAISI
À l’exception des députés de LREM, parti du Président, la classe politique dans son ensemble – droite et gauche réunies, dans un beau concert assez surprenant d’une vertueuse indignation contre les vues du Chef de l’Etat – s’est emparée de la querelle qui a opposé JUPITER (le président MACRON) à MARS (le chef d’état-major de nos armées, Pierre DE VILLIERS, lequel a, depuis, démissionné de ses fonctions le 24 juillet dernier) quant au budget consacré à nos armées.
Le premier, JUPITER, invoquant sa qualité de « chef des armées » (article 15 de la Constitution) est pour des coupes sombres dans le budget du ministère de la Défense à hauteur de 850 millions d’euros pour boucler l’année 2017.
Le second, MARS, invoquant sa qualité de stratège militaire et la menace terroriste qui pèse sur la France, dénonce l’amputation du budget militaire qui serait incompatible, selon lui, avec le maintien de la mission de nos armées : opération « BARKHANE » au Sahel et « SENTINELLE » dans l’hexagone…
I/ DE LA NECESSITE DE REMETTRE LE DIFFEREND POLITIQUE AVEC LES ARMÉES DANS SON CONTEXTE…
Force est de constater que la mesure qui frappe le budget militaire n’est pas isolée par rapport aux autres ministères. Elle n’est que la partie visible de l’iceberg, à la suite du tintamarre médiatique qu’elle a suscité, alors qu’elle s’intègre, elle-même, dans le choix de la réduction des déficits publics décidé pour 2017 par le Président de la République et son Gouvernement qui constitue un dispositif d’austérité budgétaire accrue. Ainsi le Ministère de la Ville – qui finance des opérations sociales dans plus de 1500 quartiers les plus pauvres de France où habitent 5,5 millions de personnes -, par un décret du 20 juillet 2017, a vu son « programme 147 » amputé de 46,5 millions d’euros, soit plus de 11% de son budget total [1]. De même un autre décret du 20 juillet 2017 a-t-il décidé l’annulation de 185 millions d’euros de financement du logement très social sur le programme « Urbanisme, territoires et amélioration de l’habitat » de la mission « Égalité des territoires et logement. » L’annulation de ces crédits – destinés à permettre par l’Etat le financement de 12 000 logements très sociaux, alors que tant de nos concitoyens vivent au quotidien dans des conditions d’habitat indignes d’un pays développé – ne peut que nous interpeller… C’est dire que le surcroît de rigueur budgétaire décidé pour 2017 par le Gouvernement MACRON/PHILIPPE [2], ne s’applique pas exclusivement au ministère des armées, mais également à tous les ministères non régaliens, solidarité gouvernementale oblige… Pour les Armées, cela a conduit, de fait, à financer les surcoûts des opérations extérieures (OPEX) de nos armées, notamment au SAHEL, par des annulations de crédits du programme des équipements, à hauteur de 850 M€. Toutefois, le ministère est assuré de bénéficier d’au moins tous les crédits inscrits dans la loi de finance initiale pour 2017 (soit 32,7 milliards d’euros dont 300 millions de recettes exceptionnelles). C’est après un arbitrage interministériel qu’ont été fixées à 850 millions d’euros les économies à réaliser en 2017, ce qui correspond au dépassement attendu pour le financement des opérations extérieures (coût total estimé pour 2017 : 1,3 milliards d’euros dont 450 millions déjà provisionnés en LFI). Les années précédentes, le surcoût OPEX avait fait l’objet d’un financement interministériel. Dès lors que les contraintes sur le budget de l’Etat en 2017 ne permettaient pas d’avoir recours à la contribution des autres ministères, il a donc fallu rechercher comment devait être assuré le financement complet des opérations extérieures sur le budget des armées. Il l’a donc été en réalisant des économies ailleurs. Afin de maintenir les nécessaires crédits de fonctionnement et de masse salariale, ce sont donc les programmes d’équipements (programme 146) qui seront concernés par cette mesure budgétaire ponctuelle, en la faisant notamment porter sur les investissements de long terme. Selon le Ministère de la Défense, ces mesures d’économie seraient donc supportables à court terme et, surtout, sans effet immédiat sur le déroulement des opérations extérieures et les ressources humaines du ministère. Par ailleurs, Florence PARLY, ministre des Armées, a annoncé le 23 juillet 2017, dans le Journal du Dimanche, le « dégel de 1,2 milliard d’euros de crédits » sur les 1,9 milliard « gelés » en 2017.
Pour 2018, dans son discours aux armées du 13 juillet 2017, le Président de la République a annoncé un effort en faveur du budget des armées afin de répondre au niveau actuel d’engagement élevé. Le budget sera porté à 34,2 milliards d’euros pour l’année 2018 soit 1,8 milliard d’euros de plus par rapport à la loi de finances initiale de 2017 (sur la base d’un budget 2017 de 32,4 milliards hors ressources exceptionnelles) [3].
Il y a lieu de noter qu’en période de vaches maigres, en 2018, le Ministère des armées sera le seul ministère à bénéficier d’une augmentation de son budget. Etat régalien oblige! L’on est donc bien toujours dans la démarche guerrière et sécuritaire qui prédomine dans les choix politiques de ce nouveau quinquennat (à l’instar du précédent) au détriment du maintien et du développement des services publics civils.
C’est dire que sur les fins et les missions de nos armées, il semblerait qu’il n’y ait pas de repositionnement politique de la France au SAHEL, pas davantage, sur le plan interne, en ce qui concerne l’opération « Sentinelle », et donc pas de points de tension entre le Président et l’État-major militaire. Il s’agit donc d’un problème de choix des moyens. Est-ce le point de vue civil – celui du Chef de l’Etat – qui doit prévaloir, ou celui du Chef d’état-major des armées ?
Questions de préséance… entre les fonctions civiles et les fonctions militaires dans une République…
Chez les romains, JUPITER, en latin Juppiter, était le dieu qui gouvernait à la fois la terre et le ciel et régnait sur tous les êtres vivants la peuplant. Il était aussi le maître des autres dieux.
MARS, toujours dans la mythologie romaine, était le dieu de la guerre ainsi qu’un stratège hors-pair. C’était un dieu de première importance dans la Rome antique, et, en tant que père de Romulus et de Remus, il était considéré comme le fondateur et le protecteur de la cité.
MARS était le plus important des dieux de la guerre honorés par les légions romaines. Son culte connaissait deux moments forts, le premier, au mois de mars ; le second en octobre. Ces deux mois marquaient, le premier, le début de la guerre ; le second, la fin de la saison guerrière.
Les Romains avaient nommé le premier mois de l’année en son honneur, qui coïncidait avec le retour des beaux jours et la reprise de la guerre après l’hiver.
Quant à la filiation JUPITER/MARS, elle était complexe. En effet, si MARS passait pour le fils de JUPITER et de JUNON, les poètes latins lui donnèrent une autre origine, évidemment plus poétique… Sur les conseils de la déesse Flore, JUNON, femme de JUPITER, aurait été fécondée par le seul contact avec une fleur mystérieuse qui croissait dans les campagnes d’Olène en Achaïe [4]. C’est ainsi que grâce à cette fleur, elle devint mère de MARS.
Mais quelles que soient les origines de MARS, JUPITER, au moins dans l’ordonnancement mythologique romain, était le maître de MARS, même si le culte de celui-ci avait supplanté celui de Jupiter… Et ainsi les romains se devaient d’affirmer la primauté du généraliste (JUPITER) sur le spécialiste de la guerre (MARS). De manière plus moderne, l’on pourrait dire, aujourd’hui, que la vue d’ensemble, toujours très générale, sur une série de problèmes doit primer sur les vues particulières portant sur des questions très ciblées. C’est la querelle du TOUT et de la PARTIE, la seconde étant incluse dans le premier, mais non l’inverse! C’est vrai aussi en politique!
Si nous n’étions pas dans une République, a priori la raison nous commanderait d’être plutôt généralistes, donc jupitériens…
Mais nous sommes aussi dans une République dans laquelle l’autorité civile l’emporte sur l’autorité militaire qui lui est subordonnée, non pas tant à cause de la qualité de « chef des armées » du Président, que par rapport à la primauté du politique sur le militaire parce que le pouvoir civil procède d’élections démocratiques au suffrage universel à l’occasion desquelles le peuple exprime les attributs de sa souveraineté …
II/ LA PRIMAUTE DU POLITIQUE
Elle repose sur le fondement de la démocratie : le suffrage universel qui permet au peuple de choisir ses représentants, tant au niveau du Parlement que de l’Exécutif (depuis 1962 en France).
C’est la raison pour laquelle c’est le Parlement qui autorise « la déclaration de guerre » (Article 35 C, alinéa 1er).
Le Gouvernement est tenu « d’informe(r) le Parlement de sa décision de faire intervenir les forces armées à l’étranger au plus tard trois jours après le début de l’intervention. Il précise les objectifs poursuivis. Cette information peut donner lieu à un débat qui n’est suivi d’aucun vote.
« Lorsque la durée de l’intervention excède quatre mois, le Gouvernement soumet sa prolongation à l’autorisation du Parlement. Il peut demander à l’Assemblée nationale de décider en dernier ressort.
Si le Parlement n’est pas en session, à l’expiration du délai de quatre mois, il se prononce à l’ouverture de la session suivante. » (Article 35 C, alinéas 2, 3, 4).
Pour Georges CLEMENCEAU (1841-1929), la primauté du politique, et notamment du Parlement, ne faisait pas doute :
« Le Parlement est le plus grand organisme qu’on ait inventé pour commettre des erreurs politiques, mais elles ont l’avantage supérieur d’être réparables, et ce, dès que le pays en a la volonté. » (Sénat, 22 juillet 1917)
La revendication par les autorités civiles de la conduite de la guerre
On connaît ici, encore, le mot fameux de CLEMENCEAU :
« La guerre ! C’est une chose trop grave pour la confier à des militaires. »
Contrairement à ce que l’on pourrait croire, ce n’est pas au cours de la Guerre de 1914-1918 que Georges CLEMENCEAU [5] a prononcé cette phrase célèbre, mais trente ans plus tôt, en 1887, à propos du général BOULANGER, alors ministre de la Guerre [6] et partisan impétueux et téméraire d’une rapide revanche sur l’Allemagne qui, après 1870 et la défaite de la France, avait annexé les départements d’Alsace et de Lorraine. CLEMENCEAU, après avoir longtemps soutenu le général Boulanger, le lâcha, avec cette phrase sans appel.
Président du Conseil, en novembre 1917, il devait appliquer lui-même strictement cet aphorisme resté célèbre.
C’est ainsi qu’appelé à 76 ans, en novembre 2017, il forme, le 16 novembre, un nouveau gouvernement, qui est investi, le 20 novembre, de la confiance d’une forte majorité de députés.
Arrivant à la tête du gouvernement d’une France lasse, divisée et guettée par les démons du défaitisme, il va très vite imposer son autorité à l’armée comme au pays jusqu’à la victoire.
Auparavant, « le Tigre » s’était tenu à l’écart, accablant de ces critiques acerbes et meurtrières les chefs civils et militaires, dénonçant la dictature de fait du maréchal Joffre ainsi que des ministres de la Guerre qui se succèdent les uns aux autres, sans donner au pays aucune perspective de victoire.
Surtout, il voulut rompre avec les gouvernements précédents qui s’étaient eux-mêmes totalement désinvestis du suivi des opérations militaires au profit du général Joffre qui n’obtenait, le plus souvent, que des résultats peu encourageants. Le Tigre, lui, imposera son style courageux et combatif et se verra décerner le titre affectueux et familier de « père la Victoire ».
Il résumait son action à la tête de l’Etat par un laconique « Je fais la guerre », manifestant ainsi sa volonté de se comporter comme un vrai chef d’armée. Il va ainsi exercer une véritable dictature consensuelle, avec la suprématie du pouvoir civil sur le militaire, en incarnant une république jacobine au patriotisme ardent, animé par la volonté de se battre jusqu’au bout, mais autrement. Il commença par poursuivre les politiciens défaitistes, MALVY et surtout CAILLAUX, ex-président du Conseil, accusés d’intelligence avec l’ennemi.
Lors de sa déclaration ministérielle du 20 novembre 1917, il affirma : « Nous voulons vaincre pour être justes. »
Il n’hésitait pas à aller dans les tranchées couvertes de boue saluer les soldats au combat : « Sur le front, les soldats voyaient apparaître un vieil homme au feutre en bataille, qui brandissait un gourdin et poussait brutalement les généraux vers la victoire. C’était Georges Clemenceau. » (André MAUROIS (1885-1967), Terre promise (1946)
Après l’Armistice du 11 novembre 1918, une loi votée six jours plus tard, proclame :
«Les armées et leurs chefs,
Le gouvernement de la République,
Le citoyen Clemenceau, Président du Conseil, Ministre de la Guerre,
Le Maréchal Foch, généralissime des armées alliées,
ont bien mérité de la Patrie.»
III/ L’ORGANISATION DE LA DÉFENSE NATIONALE
La fonction de Chef d’État-Major des Armées (CEMA)
Selon le Ministère de la Défense, « Sous l’autorité du Président de la République et du gouvernement et sous réserve des dispositions particulières relatives à la dissuasion, le CEMA est responsable de l’emploi des forces et assure le commandement des opérations militaires.
Il est le conseiller du gouvernement. »
Ainsi le CEMA est placé sous la double autorité du Président de la République et du Gouvernement.
Pour le président de la République, l’on sait en effet que selon l’article 15 de la Constitution (alinéa 2), il est « le chef des armées » et qu’il nomme aux « emplois militaires de l’Etat » (en même temps qu’aux emplois civils)
Ce que l’on sait moins, c’est qu’aux termes mêmes de l’article 20 de la Constitution, le Gouvernement « dispose de la force armée » (alinéa 2).
La fonction de Chef d’état-major des armées n’a pas toujours existé et sa création s’est souvent heurtée à la double opposition des militaires, eux-mêmes, et de certains politiques.
Les rivalités entre les trois armées – chacune ne voulant pas être placée sous le commandement unique d’une autre, et la suprématie de l’armée de terre étant redoutée par les deux autres – empêcheront pendant longtemps la création d’un poste de chef d’état-major. À cela s’ajoutait – à gauche surtout (cf. ci-dessus Clémenceau) – la défiance classique et ancestrale de certains politiques envers les militaires.
Aux yeux de certains historiens – notamment Philippe VIAL, historien des armées [7], l’apparition tardive de la fonction de Chef d’État-major des armées (CEMA) – la première réelle esquisse datant, selon lui, du 8 avril 1944 avec la création de l’État-Major de la Défense Nationale (EMDN [8] – marquerait ainsi la volonté de prendre en charge les problèmes de défense nationale dans le sens d’une organisation rationnelle pour combler une carence française qui aurait été responsable en partie des difficultés et de l’échec de nos armées en 1914 et 1940 (au moins jusqu’en 1917 pour la première guerre mondiale).
C’est pour corriger nos insuffisances militaires, que, toujours selon Philippe VIAL, s’expliquerait la création de la fonction de Chef d’état-major des armées (CEMA).
L’expérience de la Grande Guerre, le Haut commandement militaire et l’interaction entre civils et militaires
Il n’est pas sûr cependant qu’au cours du premier conflit mondial, la France ait vraiment pâti d’une telle carence si l’on daigne prendre en considération :
D’une part le fait que le pouvoir militaire était concentré entre les mains du général JOFFRE – qui, dès 1911, fut désigné comme vice-président du conseil supérieur de la guerre et chef d’état-major et généralissime et le resta longtemps, malgré ses échecs successifs (les hécatombes en soldats de 1915 et 1916 lui furent beaucoup reprochées), jusqu’à sa disgrâce fin 1916, où sous la pression de la Chambre des députés, Joffre est destitué de son commandement (en compensation il sera nommé Maréchal de France [9]) – montre que l’unité de commandement semblait alors assuré. JOFFRE, jusqu’en 1916, exerça un pouvoir personnalisé, n’hésitant pas à limoger [10] un certain nombre de généraux qu’il considérait comme incapables.
D’autre part, les sévères critiques – dont furent l’objet nos chefs militaires (JOFFRE [11] et FOCH notamment) et la part décisive à la victoire que prit Georges Clémenceau, à partir de 1917, avec sa double casquette de Président du Conseil et de Ministre de la Guerre – montrèrent les limites de nos chefs militaires.
De même avant même le conflit de 1914, André BOURACHOT a relevé l’effacement du pouvoir civil, dès les années d’avant-guerre, qui s’en remet au G.Q.G. et à son chef (Joffre depuis 1911). Cela alimentera les réflexions sur la « dictature » de Joffre en 1914. N’oublions pas que le général Joffre devint membre du Conseil supérieur de Guerre en mars 1910 [12]. Il prit une part active dans l’élaboration des plans de stratégie militaire contre l’Allemagne, dont l’un de ceux-ci, le plan XVII, esquissait une stratégie : la victoire devait dépendre de la supériorité des forces morales. Il s’agissait, pour la plupart des généraux, de reprendre les provinces perdues (Alsace et Lorraine) uniquement grâce à l’esprit combatif et à la volonté des soldats seulement armés de fusils à baïonnette accompagnés du canon de 75 : la guerre à outrance. Stratégiquement, pour JOFFRE, la clé de la victoire c’est de « rompre le front adverse ». Ce plan qui fut mis en œuvre par JOFFRE en 1914 se solda par un échec total.
C’est dans le cadre posé par un décret de 1906 – qui avait créé un conseil supérieur de la défense nationale (CSDN) placé sous l’autorité du Président de la République – que la guerre fut conduite.
La situation de la défense nationale entre les deux guerres
En 1921, le CSDN fut doté d’un « secrétariat général » SGCSDN, qui fut le plus souvent désigné Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN). Commandé par un officier général, il allait constituer entre les deux guerres la structure interarmées.
Charles de GAULLE y sera affecté entre 1932 et 1937 et y nourrira sa réflexion militaire qui débouchera le 5 mai 1934 sur la publication de son ouvrage Vers l’armée de métier (Ed. Berger-Levrault).
La création, en 1938, d’un Chef d’État-Major Général de la Défense Nationale (CEMGDN) ne fut pas la réponse appropriée attendue par certains militaires, du fait d’une part de ses attributions réduites à un simple rôle de coordination, d’autre part d’attributions confiées au Chef d’État-Major de l’Armée de terre, même si le général GAMELIN cumula les deux postes et fut nommé « généralissime » en 1940…
La débâcle de 1940 a été imputée en partie à ce manque d’organisation unifiée de nos armées.
Le Comité français de libération nationale (CFLN) et les problèmes militaires pendant la Résistance
Pendant la guerre, à Alger, sur la toile de fond opposant les généraux GIRAUD et de GAULLE, c’est autour du Comité Français de Libération Nationale (CFLN) qu’allait se constituer, à partir de 1943, un comité de défense nationale présidé par de Gaulle dont la préparation des réunions est assurée par un Secrétariat du Comité de Défense Nationale (SCDN) confié au colonel BILLOTTE proche de ce dernier.
GIRAUD éliminé de la coprésidence du CFLN en novembre 1943, le SCDN sera transformé le 8 avril 1944 en État-Major de la Défense Nationale (EMDN) puis, à partir du 24 octobre 1944, en ÉTAT-MAJOR Général de la Défense nationale (EMGDN) placé sous l’autorité du général de GAULLE responsable unique de la direction de la défense nationale.
Avec le général JUIN à sa tête, à partir d’août 1944, et en dehors des opérations interalliées dominées par les américains et les anglais, l’EMGDN va jouer un rôle important dans l’implication de la France dans les combats pour la défense des intérêts nationaux.
La Quatrième République et la création d’un Chef d’Etat Major Général des forces armées (CEMGFA) (1953)
Après le départ du général de GAULLE en janvier 1946, le GPRF puis la 4ème République reviendront sur le dispositif en restaurant les départements ministériels propres à chaque armée sous l‘autorité timide d’un ministre de la Défense. En mai 1947, l’EMGDN, redevenu EMDN depuis janvier 1946, est en butte aux critiques des militaires eux-mêmes, qui, soucieux de l’indépendance de l’Armée à laquelle ils appartiennent, ne sont pas les derniers à réclamer sa suppression au nom des économies…
Pourtant, le 28 avril 1948 devait être créé un seul état-major interarmées, l’État-Major Général des Forces Armées (EMGFA), qui deviendra rapidement l’état-major combiné des forces armées (EMCFA) placé sous l’autorité du Ministre de la Défense, mais sans chef à sa tête.
La fonction d’inspecteur général des forces armées, qui avait été assumée par le général DE LATTRE DE TASSIGNY en 1948, tomba en hibernation après le départ de son prestigieux titulaire à la tête des forces terrestres de l’Union Occidentale. Elle fut restaurée par un décret du 24 janvier 1951et dévolue au maréchal JUIN qui reçut, dans ce cadre, de très larges attributions. Ainsi il était président du comité des chefs d’état-major et vice-président du Conseil supérieur des forces armées réunissant les conseils supérieurs des trois armées. À ce titre, il était chargé de « donner des avis au gouvernement sur toutes les questions relevant de sa mission ». Mais il ne reçut jamais le titre de « Chef d’état-major ».
De manière un peu paradoxale, c’est même un peu contre le maréchal JUIN – il avait pris position contre la CED – que devait être consacrée cette institution. En effet, pour minorer ses attributions en le cantonnant au secteur Centre-Europe et en lui retirant la présidence du comité des chefs d’état-major, et pour bien marquer l’existence d’un chef placé à sa tête, l’EMGFA est remanié en 1953 par la création d’un Chef d’Etat Major Général des forces armées (CEMGFA). C’est le général d’armée ELY qui, à partir du 18 août 1953, occupa ce poste jusqu’à sa nomination, entre juin 1954 et juin 1955, comme commandant en chef et haut-commissaire en Indochine. Revenu fin février 1956 à la tête du CEMGFA, il y retrouva des attributions renforcées par un décret du 27 février 1956 : « plus haute autorité nationale » et chef de l’inspection générale des forces armées, avec le titre de « conseiller militaire du gouvernement. Il y demeura jusqu’en 1958 pour être reconduit dans ses fonctions, à la demande du général de Gaulle jusqu’en février 1961.
La Cinquième République : de l’État-Major de la Défense nationale (EMDN) (1958) au Chef d’État-Major des Armées (CEMA) (1962)
Revenu aux affaires en 1958, le général de GAULLE, créera un État-Major de la Défense nationale (EMDN), par un décret du 11 juillet 1958 fixant les attributions du chef d’état-major de la défense nationale, renouant ainsi avec l’organisation mise en place à la Libération – mais qui ne lui avait pas survécu -, et dépendant directement du Président du Conseil (le général de GAULLE lui-même), qui était à l’époque également ministre de la Défense nationale [13]. La fonction à la tête de l’état-major est confiée au vice-amiral CABANIER, compagnon de la France libre et dépendant directement du président du conseil.
Toutefois le CEMGFA, créé sous la IVème République, subsiste avec toutefois une réorganisation effectuée par un deuxième décret du 11 juillet 1958 qui le place dans un lien de subordination vis-à-vis du président du conseil en ce qui concerne l’emploi des forces armées et quant à son appellation le CEMGFA devenant le CEMGA.
Toutefois les compétences de l’EMDN et du CEMGA se chevauchent même si les personnalités de leurs chefs respectifs (CABANIER pour le premier, ELY pour le second) limitent les risques de tension.
L’ordonnance du 7 janvier 1959 devait poser les principes d’organisation de la défense nationale en faisant du Premier Ministre la clé de voûte du système en dessaisissant le Ministre des Armées du rôle qui lui avait été dévolu à partir de juillet 1948. Cette nouvelle hiérarchie devait être confortée par les décrets du 7 février 1959. Le Chef d’État-major de la défense nationale devient chef d’État-Major Général de la défense nationale (CEMGDN), « conseiller militaire du gouvernement » et « plus haute autorité militaire ». La fonction est assumée par le général ELY qui succède au vice-amiral CABANIER.
A priori il ne semblait plus faire de doute qu’une nouvelle hiérarchie s’était établie entre le CEMGDN et le CEMA, au profit de la prééminence du premier. Sur le second
En fait les choses sont moins évidentes qu’il n’y paraît. En effet, le CEMA, qui dépend du Ministre des Armées, a la charge de « l’organisation des armées, la mise en condition des forces et la coordination interarmées ».
Mais le CEMGDN, qui dépend du Premier Ministre, est chargé de l’emploi des forces et donc est placé en aval par rapport au CEMA, ce qui peut être relativement clair et complémentaire en cas de conflit ouvert et sur un théâtre d’opérations… Mais quid en temps de paix ?
Par ailleurs, guerre ou paix, il faut également compter avec les prérogatives du Président de la République « chef des armées » et ses présidences des conseils et comités supérieurs de la défense nationale [14] qui lui donne un rôle central, encore accru avec la mise à sa disposition d’un état-major particulier.
Or ce qui change par rapport à la 4ème République [15], c’est que la pratique gaulliste a éclipsé le Premier Ministre qui n’est plus qu’en théorie l’intermédiaire entre le CEMGDN et le Président de la République, celui-ci actionnant directement le CEMGDN.
Cela aura comme conséquence que le Ministre des Armées sera marginalisé à son tour, comme le montrera la conduite de la guerre d’Algérie, comme les relations tendues avec l’OTAN qui dépendront directement du général de GAULLE lui-même en sa qualité de Président de la République.
Le 5 avril 1961, une série de décrets réorganisèrent le Ministère des Armées pour renforcer les pouvoirs de Pierre MESSMER nommé à sa tête à partir de mars 1960 (en remplacement de Pierre GUILLAUMAT). Les délégués ministériels furent supprimés et les directions industrielles furent remplacées par une délégation ministérielle unique (équivalente à la DGA actuelle) tandis que les grandes directions administratives non militaires étaient fusionnées dans un Secrétariat Général pour l’Administration (SGA).
Le CEMA est transformé en chef d’état-major interarmées (CEMIA) qui n’est plus qu’une structure d’étude et de transmission (EMIA), et non plus de commandement.
À la suite du putsch des généraux d’Alger des 21-22 avril 1961 et la réaction du pouvoir politique (22-25 avril 1961), l’EMGDN fut ébranlé jusqu’à son nouveau chef (le général d’armée OLIE qui avait succédé à ELY en mars 1961). Son chef, en désaccord avec le Général de GAULLE démissionna. Aussitôt le CEMGDN perdit son titre de « plus haute autorité militaire » tandis que ses effectifs furent réduits et ses structures réformées.
Parallèlement, les missions et les effectifs de l’EMIA se développèrent. À partir du 14 avril 1962 (remplacement de Michel DEBRE par Georges POMPIDOU) et après les accords d’Évian, le retrait du Premier ministre sur les problèmes de défense s’accompagna parallèlement de la montée en puissance du rôle central du Président de la République.
Le 18 juillet 1962, le CEMGDN céda ses responsabilités militaires à l’EMIA pour redevenir Secrétariat Général de la Défense Nationale (SGDN). L’EMIA retrouva son nom d’EMA avec, à sa tête, un chef loyaliste, en l’occurrence le général d’armée AILLERET.
Conclusion
Cette institution politico-militaire qu’est aujourd’hui l’État-major des Armées et la place de son chef montrent l’enchevêtrement complexe des compétences civiles et militaires dans notre République. L’État-Major des Armées est le lien de coordination entre le pouvoir civil et les trois armées. Le fait que l’état-major soit lui-même placé sous le contrôle du pouvoir politique marque, en même temps, la nécessité, dans une République, de la subordination des militaires au pouvoir civil, la prééminence de ce dernier n’étant pas technique mais politique car les autorités civiles sont politiques et tiennent leur force et leur légitimité du suffrage universel par lequel s’exprime la souveraineté du peuple.
Mais ce principe de subordination du « militaire » au pouvoir civil a été plusieurs fois malmené en France, comme l’atteste notre histoire politique et constitutionnelle. Mais c’est un point que nous aborderons dans une autre chronique.
Louis SAISI
Paris, 2 août 2017
NOTES
[1] Source : Le Monde des 30/31 juillet, notamment p. 8 : « La politique de la ville victime des coupes budgétaires »
[2] Qui fait suite à l’audit public demandé à la Cour des Comptes dont le rapport, publié fin juin 2017, annonce un dépassement du déficit prévu pour 2017 par le gouvernement précédent (3,2% au lieu de 2,8%) soit un dépassement de 9 milliards.
[3] Source : Ministère des Armées : « Budget des armées : explications », 21/07/2017- Direction : DICOD, http://www.defense.gouv.fr/actualites/articles/budget-des-armees-explications
[4] L’Achaïe était une province romaine située, en Grèce, au nord-ouest de la péninsule du Péloponnèse.
[5] : Clémenceau ou Clemenceau? Malgré son état civil, Georges Clemenceau avait pris l’habitude de toujours signer avec un e muet et celui-ci a fini par s’imposer dans son journal La Justice et ses écrits ultérieurs, à partir du 7 mars 1884 (d’après son biographe Jean-Baptiste DUROSELLE).
[6] C’est vrai que BOULANGER – qui menaça un moment la République avec de chauds partisans du coup de force beaucoup plus résolus que lui-même – ne fut qu’un général d’opérette…
[7] Cf. VIAL (Philippe) : « La genèse du poste de chef d’état-major des armées – Entre nécessité et inquiétude, de la veille de la Première Guerre mondiale à la fin de la guerre d’Indochine », Revue Historique des Armées, 248/2007, pp. 29-41, mis en ligne le 18 juillet 2008, http://rha.revues.org/1573, mis en ligne le 18 juillet 2008, http.
[8] Puis, à partir du 24 octobre 1944, l’EMDN devint ETAT MAJOR Général de la Défense nationale (EMGDN) placé sous l’autorité du général de Gaulle, responsable unique de la direction de la défense nationale, cf. VIAL (Philippe), op. cit.
[9] Cf. BOURACHOT (André) (général) : JOFFRE – De la préparation de la guerre à la disgrâce, 1911-1916, Ed. Bernard Giovanangeli, Éditions du grenadier.
[10] L’expression « limogeage » vient d’ailleurs de la pratique de JOFFRE.
[11] MIQUEL (Pierre) : Le gâchis des généraux, Ed. Plon, 2001 ; FRAENKEL (Roger) : JOFFRE – L’âne qui commandait les lions, Ed. Italiques, Paris, 2004 ; Du même : JOFFRE, L’IMPOSTEUR – Les mensonges de la Grande Guerre, Ed. Jourdan, Paris, 2014. Voir également : PORTE (Rémy) : Joffre, Ed. Perrin, Paris, 2014, 430 p.; HUET (Jean-Paul) : Joseph Joffre, 1852-1931, le vainqueur de la Marne, Ed. Anovi, nov. 2005.
[12] Selon certains historiens de la période, JOFFRE n’aurait été nommé que par défaut en remplacement du général Victor Constant MICHEL, qui avait été nommé le 10 janvier 1908 comme vice-président du conseil supérieur de la guerre mais dont la stratégie défensive (plan XVI) déplut à la fois à une partie des officiers généraux et à bon nombre de membres du gouvernement, ce qui entraîna sa mise à l’écart le 19 juillet 1911.
[13] À partir du 12 juin 1958, le général de Gaulle, président du conseil des ministres, et ministre de la défense nationale, sera également ministre de l’Algérie.
[14] Attributions du Président de la République qui pourtant ne sont pas nouvelles par rapport à celles définies par la Constitution du 27 octobre 1946 dans le domaine militaire (article 33 C).
[15] Sous la 4ème République, la même tension entre les prérogatives du Président de la République et celles du Président du Conseil existaient également car, aux termes mêmes de l’article 47, alinéa 3 de la Constitution, « Le Président du Conseil assure la direction des forces armées et coordonne la mise en œuvre de la défense nationale. »
