Le Conseil constitutionnel, la laïcité et la survivance du régime des colonies… par Louis SAISI

Le Conseil constitutionnel, la laïcité et la survivance du régime des colonies : ordonnance royale, colonies et laïcité… par Louis SAISI

SOMMAIRE

Introduction du problème et limitation du champ du commentaire à la seule question de la laïcité

I/ Les fondements de la décision du Conseil constitutionnel sur la non application du principe de laïcité à la Guyane

A/ Un particularisme local d’essence coloniale

1°) Que dit la loi du 9 décembre 1905 ?

2°) Le régime financier des colonies

B/ Critique générale : la succession des lois dans le temps

1°) L’article 43 de la loi de 1905 et l’application de la loi à l’Algérie et aux colonies

2°) L’abrogation de l’ordonnance du 27 août 1828 par l’article 44 de la loi du 9 décembre 1905

II/ La loi de 1905 à l’épreuve coloniale…

A/ La complexité coloniale quant à l’application de la loi de 1905

1°) Le cas de l’Algérie

2°) Le cas de la Guyane

C/ La protection du système colonial

III/ Le nouveau contexte politique : celui de la République, de la réaffirmation du principe de laïcité et de l’obsolescence du droit colonial

A/ La réaffirmation du principe de laïcité et sa constitutionnalisation en 1946 et 1958

B/ Les conséquences de la constitutionnalisation du principe de laïcité

1°) Par rapport à la loi du 9 décembre 1905

2°) Le précédent de la décision du Conseil constitutionnel n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association

C/ L’obsolescence du droit colonial

Conclusion

——

En mai 2014, le conseil général de Guyane avait notifié à l’évêque de Cayenne sa décision de ne plus payer les prêtres du diocèse à compter du 1^er mai 2014. L’évêque avait contesté la décision devant le tribunal administratif qui avait ordonné au conseil général de reprendre l’exécution des paiements. Face au refus du conseil général de Guyane d’exécuter la décision de justice, début septembre 2014, le préfet de Guyane avait alors ordonné le mandatement d’office des salaires des prêtres.

Par un mémoire, enregistré le 29 août 2016 au greffe du tribunal administratif de la Guyane (TA), la Collectivité territoriale de la Guyane, venant aux droits du conseil général de la Guyane, avait demandé que l’Etat soit condamné à lui restituer les sommes versées aux ministres du culte catholique de la Guyane au titre des rémunérations allouées entre 2009 et 2013 ainsi que pour les sommes qui avaient été prélevées d’office au même titre en 2014 et 2015. A l’appui de son recours, et en application de l’article 61-1 de la Constitution et de l’article 23-1 de l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958, la collectivité territoriale avait soulevé devant le TA de la Guyane une question prioritaire de constitutionnalité (QPC) en invoquant : d’une part, l’atteinte au principe constitutionnel de laïcité portée par les dispositions de l’ordonnance royale du 28 août 1828 en tant qu’elles permettraient la rémunération des ministres du culte catholique par la collectivité de la Guyane ; d’autre part, la double atteinte au principe constitutionnel de la libre administration des collectivités territoriales et au principe d’égalité. S’agissant du principe d’égalité [1], celui-ci aurait été en effet doublement violé : d’une part, du fait que seuls les ministres du culte catholique sont ainsi rémunérés, ce qui institue une différence de traitement injustifiée entre les cultes ; d’autre part, en faisant supporter cette dépense par la collectivité territoriale de la Guyane plutôt que par l’État, ces dispositions établissent une différence de traitement injustifiée entre les collectivités territoriales elles-mêmes.

Le Conseil d’Etat – à qui la requête en QPC avait été soumise par le TA de Guyane -, estimant les motifs de contestation sérieux, avait alors saisi le 6 mars 2017 (décision n° 405823 du 3 mars 2017), dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, de cette QPC le Conseil constitutionnel.

I/ Les fondements de la décision du Conseil constitutionnel sur la non application du principe de laïcité en Guyane

Dans sa décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017, rendue à la suite de cette QPC, le Conseil constitutionnel [2] est venu valider le régime dérogatoire de la Guyane par rapport à l’application du principe de laïcité posé par la loi du 9 décembre 1905 de séparation des Églises et de l’Etat [3].

A/ Un particularisme local d’essence coloniale

En effet, selon le Conseil constitutionnel, « il ressort tant des travaux préparatoires du projet de la Constitution du 27 octobre 1946 relatifs à son article 1er que de ceux du projet de la Constitution du 4 octobre 1958 qui a repris la même disposition, qu’en proclamant que la France est une « République … laïque », la Constitution n’a pas pour autant entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l’entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l’organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du culte. »

Ainsi donc la France est une « République laïque, démocratique et sociale », certes, mais une vieille ordonnance du Roi Charles X [4] du 27 août 1828, élaborée au temps de l’alliance du trône et de l’autel (Monarchie/Église catholique) met en échec le principe de laïcité. Ce Roi gouverna vite par ordonnances, après 1827, pour s’affranchir de tout contrôle parlementaire…

Ainsi l’existence d’un droit colonial [5] – élaboré en l’occurrence à une période de notre histoire où la religion catholique était religion d’Etat – suffit à justifier que la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des Églises et de l’Etat ne puisse aujourd’hui s’appliquer en GUYANE.

La démonstration n’est guère convaincante ni encore moins décisive.

1°) Que dit la loi du 9 décembre 1905 [6]?

« Article 1er : La République assure la liberté de conscience. Elle garantit le libre exercice des cultes sous les seules restrictions édictées ci- après dans l’intérêt de l’ordre public.

« Article 2 : La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte. En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l’Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes. Pourront toutefois être inscrits auxdits budgets les dépenses relatives à des services d’aumôneries et destinées à assurer le libre exercice des cultes dans les établissements publics tels que lycées, collèges, écoles, hospices, asiles et prisons. »

Que dit l’ordonnance de Charles X du 27 août 1828 ?

Dans l’article 36 cité par le Conseil constitutionnel, on y lit bien peu de choses sinon que la police des cultes appartient au gouverneur, sans que dans la citation du Conseil constitutionnel n’apparaisse, de façon claire et précise, la rétribution publique des ministres du culte catholique.

Le Conseil constitutionnel estime que le principe de la rémunération des ministres du culte serait posé et inclus dans le 1 de l’article 36 de l’ordonnance royale du 27 août 1828 qui dispose que le culte doit être « entouré de la dignité convenable ». Mais cet argument est loin d’être convaincant. En effet, si l’on assimilait la « dignité convenable » d’un culte à la nécessité de la rémunération de ses ministres par l’Etat ou les collectivités locales, cela signifierait qu’en France, sur le territoire de l’hexagone, aujourd’hui, depuis la loi de séparation de 1905, les cultes ne s’exercent plus avec la « dignité convenable » puisque leurs ministres ne sont plus rétribués par l’Etat ou les collectivités territoriales (à l’exception de l’Alsace-Moselle). Les dispositions citées de l’ordonnance du 27 août 1828 ne peuvent pas, bien sûr, avoir une telle signification aussi précise et mercantile.

2°) Le régime financier des colonies

Le Conseil constitutionnel évoque ensuite l’article 33 de la loi du 13 avril 1900 relative au régime financier des colonies dont les dispositions prévoient qu’à partir du 1^er janvier 1901 « Toutes les dépenses civiles et de la gendarmerie sont supportées en principe par les budgets des colonies ».

Mais dans l’énumération visée par le Conseil constitutionnel, assez curieusement, n’apparaît aucune indication quant à la rétribution des ministres du culte. Certes leur rétribution doit être considérée comme une « dépense civile », mais il n’empêche qu’elle n’est pas citée explicitement dans l’énumération. On eut aimé une analyse plus rigoureuse, cette loi n’étant par lui cité que pour justifier à la charge des collectivités territoriales les dépenses de gendarmerie et civiles du territoire.

B/ Critique générale : la succession des lois dans le temps

Tant l’ordonnance royale précitée de 1828 que la loi républicaine du 13 avril 1900 sont antérieures à la loi du 10 décembre 1905.

Or, dans notre République, le principe de la succession des lois dans le temps veut qu’une loi postérieure, en cas de contrariété des dispositions contenues dans une loi ancienne et une loi nouvelle, abroge implicitement la loi antérieure (parfois elle-même très ancienne, comme ici, et rattachée à un autre régime politique), sauf si la nouvelle loi en dispose autrement en prévoyant des exceptions à son application.

Or, l’article 2 de la loi du 10 décembre 1905 était d’application générale, sans restrictions, comme l’indiquait d’ailleurs explicitement la seconde phrase :

« En conséquence, à partir du 1er janvier qui suivra la promulgation de la présente loi, seront supprimées des budgets de l’Etat, des départements et des communes, toutes dépenses relatives à l’exercice des cultes. »

1°) L’article 43 de la loi de 1905 et l’application de la loi à l’Algérie et aux colonies

Certes, l’article 43 de la loi de séparation des Églises et de l’Etat disposait :

« Des RAP [7] détermineront les conditions dans lesquelles la présente loi sera applicable à l’Algérie et aux colonies » [8].

C’est souvent cet article de la loi de 1905 qui justifierait le régime dérogatoire des colonies : en cas d’absence de RAP, l’application de la loi serait suspendue.

Dans le 7^ème § de son argumentation, le Conseil constitutionnel (CC) ne se fait donc pas faute de se référer à cet article en considérant que :

« La loi du 9 décembre 1905 mentionnée ci-dessus n’a jamais été étendue à la Guyane (dès lors que) le texte réglementaire auquel l’application de cette loi dans les colonies était subordonnée n’a jamais été pris s’agissant de la Guyane. D’autre part, aucun décret n’a introduit cette loi en Guyane postérieurement au classement de ce territoire en département français par la loi du 19 mars 1946 mentionnée ci-dessus. Par conséquent, les dispositions de la loi du 9 décembre 1905, notamment celles de la première phrase de son article 2 qui dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte « Sont et demeurent abrogées toutes les dispositions relatives à l’organisation des cultes reconnus antérieurement par l’Etat, ainsi que toutes dispositions contraires à la loi…» n’ont pas été rendues applicables en Guyane. Ainsi, dans ce territoire, les dispositions contestées, relatives à la rémunération des ministres du culte catholique, sont demeurées en vigueur. »

Le raisonnement du CC ne nous paraît pas probant. En effet :

– En fait, l’article 43 de la loi de 1905 ouvrait seulement la possibilité d’appliquer, par décret, un régime différent aux colonies (comme cela devait être fait, d’ailleurs, pour le département d’Algérie, cf. infra), mais cela n’était qu’une possibilité et non une obligation ;

– Par ailleurs, comme nous allons le démontrer ci-dessous, les dispositions de l’article 44 de la loi de 1905 – invoquées par le CC lui-même – avaient précisément abrogé elles-mêmes l’ordonnance du 27 août 1828, dans les dispositions de son article 36.

2°) L’abrogation de l’ordonnance du 27 août 1828 par l’article 44 de la loi du 9 décembre 1905

L’ordonnance du 27 août 1828 doit, en effet, être considérée comme abrogée car ses dispositions sont contraires à l’article 2 de la loi du 9 décembre 1905, en application même de l’article 44 de cette même loi.

En effet, l’article 44 de la loi du 9 décembre 1905 stipulait dans son premier alinéa :

« Sont et demeurent abrogées toutes les dispositions relatives à l’organisation publique des cultes antérieurement reconnus par l’État, ainsi que toutes dispositions contraires à la présente loi et notamment :

1° La loi du 18 germinal an 10, portant que la convention passée le 26 messidor, an 9, entre le pape et le Gouvernement français, ensemble les articles organiques de ladite convention et des cultes protestants, seront exécutés comme des lois de la République ;

2° Le décret du 26 mars 1852 et la loi du 1er août 1879 sur les cultes protestants ;

3° les décrets du 17 mars 1808, la loi du 8 février 1831 et l’ordonnance du 25 mai 1844 sur le culte israélite ;

4° Les décrets du 22 décembre 1812 et 19 mars 1859 ;

5° Les articles 201 à 208, 260 à 264, 294 du Code pénal ;

6° Les articles 100 et 101, les paragraphes 11 et 12 de l’article 136 et l’article 167 de la loi du 5 avril 1884 ;

7° Le décret du 30 décembre 1809 et l’article 78 de la loi du 26 janvier 1892. »

Certes, dans l’énumération des textes abrogés ne figure pas explicitement l’ordonnance du 27 août 1828, mais cette énumération ne saurait être considérée comme exhaustive comme le sous-entend, au premier alinéa de l’article 44 de la loi du 9 décembre 1905, l’expression « et notamment » qui montre bien qu’une telle énumération ne pouvait avoir pour effet d’effacer le contenu du dispositif la précédant : « toutes les dispositions relatives à l’organisation publique des cultes antérieurement reconnus par l’État, ainsi que toutes dispositions contraires à la présente loi » lesquelles « sont et demeurent abrogées ».

Ainsi, après les termes « toutes les dispositions relatives à l’organisation publique des cultes » et « toutes dispositions contraires à la présente loi », l’on pourrait admettre que l’énumération qui suit échappe à l’application de la règle énoncée à l’article 2 de la loi, mais tel n’est pas le cas puisqu’en l’occurrence, ici, avec l’expression « et notamment », l’énumération vient, au contraire, non pas limiter l’étendue de l’application de la règle mais renforcer son application et non pas l’affaiblir. L’on ne peut donc en conclure que tout ce qui n’est pas dans l’énumération échapperait à l’application de la règle sauf à vider l’alinéa 1^er de son contenu général et l’expression « et notamment » de sa charge sémantique.

En effet, l’adverbe « notamment » qui signifie « d’une manière qui doit être noté, relevé » [9], est utilisé ici dans le sens de « plus particulièrement » mais en aucun cas d’« exclusivement ».

Le Wiktionnaire [10] en donne ci-dessous un exemple probant :

« Il y a certains endroits où notamment peut être employé pour marquer une chose plus particulièrement : il a cité plusieurs lois et notamment celle-ci ; ce mot notamment désigne mieux la loi dont il s’agit que si l’on disait : et principalement celle-ci. — (Acad. Observ. sur Vaugelas, p. 358.) »

II/ La loi de 1905 à l’épreuve coloniale…

La loi avait bien vocation à s’appliquer à l’Algérie et aux territoires coloniaux, sa mise en œuvre devant relevant de décrets ultérieurs particuliers.

A/ La complexité coloniale quant à l’application de la loi de 1905

Par rapport au champ d’application de la loi précitée de 1905, les territoires coloniaux se sont répartis en deux catégories.

D’une part, ceux où aucun décret n’est intervenu, après 1905, et dans lesquels, par conséquent, la loi de séparation a été considérée comme n’étant pas juridiquement entrée en application.

D’autre part, ceux de Madagascar et d’Algérie où des décrets censés appliquer formellement la loi l’ont tellement adaptée qu’ils ont remis en cause son principe essentiel, à savoir la non intervention de l’Etat dans l’organisation des cultes et notamment l’absence de rétribution des ministres du culte.

1°) Le cas de l’Algérie [11]

Le cas le plus caricatural fut celui de l’Algérie où la loi de 1905 fut certes appliquée par le décret du 27 septembre 1907, mais assez curieusement… En effet, l’article 11 de ce même décret avait lui-même surtout comme objectif de contrôler l’Islam en permettant au gouverneur général de l’Algérie d’attribuer, dans l’intérêt public, des « indemnités temporaires de fonctions » à tous les ministres des cultes religieux. Ainsi, comme il ne s’agissait ni de « salaires », ni de « subventions » de telles indemnités ne tombaient pas sous le coup de la prohibition de la loi de 1905.

C’est ainsi que de 1907 à l’indépendance de l’Algérie, en 1962, Dominique BORNE et Benoît FALAIZE [12] ont dénombré, de manière permanente, la rétribution de 400 muftis, imams et autres agents du culte musulman, en plus des ministres des autres cultes [13].

Ils estiment que cela « a perpétué le « concordat colonial » [14] antérieur sous couvert d’une application juridique de la loi de séparation et en vidant celle-ci de son contenu ».

2°) Le cas de la Guyane

En Guyane, la loi de 1905 n’a pas davantage été appliquée. L’on a continué à appliquer l’ordonnance du 27 août 1828 qui fait aujourd’hui de ce territoire – devenu département ( loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française) – un régime particulier dérogatoire à la loi de 1905 : le clergé catholique, et lui seul, est salarié par le conseil départemental. Ainsi, 27 prêtres sont rémunérés par un budget de 800 000 €.

Mais pourquoi une telle anomalie perdure-t-elle aujourd’hui ?

Par décret du 6 février 1911 du président de la République, la loi de 1905 avait été rendue applicable dans trois DROM [15] (la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion) et deux COM [16] (Saint-Barthélemy et Saint-Martin). En effet, le régime concordataire avait été appliqué au XIXe siècle aux Antilles françaises, qui ont donc pu bénéficier, par la suite, des effets de la loi de séparation du 9 décembre 1905.

Mais, s’agissant de la GUYANE, une partie de la classe politique du territoire s’était opposée à toute modification. La Commission coloniale avait alors émis un avis négatif, bien qu’elle ne fût pas compétente en la matière.

Par ailleurs, l’un des deux décrets Mandel [17] (celui du 16 janvier 1939 [18]) est applicable en Guyane, et les cultes peuvent s’organiser en « missions religieuses ». Néanmoins, seule l’église catholique a choisi cette option, les autres cultes ayant préféré, la plupart du temps, la constitution d’associations régies par la loi de 1901

C/ La protection du système colonial

Lors de la discussion du projet de séparation, le 30 juin 2005, à la Chambre des députés, la question coloniale ne fut évoquée que de manière rapide et relativement modeste [19].

La raison en était que l’évocation du destin de l’empire colonial ne devait pas faire capoter le fragile compromis du projet de loi du gouvernement ROUVIER [20].

Mais, au Sénat [21], un amendement présenté par des parlementaires des vieilles colonies et de l’Algérie avait soutenu la nécessité de ne pas isoler les territoires coloniaux du nouveau dispositif légal et donc préconisé l’application de la loi à tout l’Empire.

« Nous estimons, nous Républicains algériens, qu’une loi d’un caractère si large, comportant des principes aussi graves, si elle est bonne pour la métropole, est bonne également pour nous. […] La vérité et la justice républicaine devraient être la même aussi bien d’un côté de la Méditerranée que de l’autre. Nous voulons que le Gouvernement applique la loi de séparation à l’Algérie dans le même esprit. » [22]

Cependant si le gouvernement souhaitait rassurer les partisans d’une symétrie entre la métropole et l’Empire, il devait en même temps ne pas heurter de front l’opinion de ceux qui estimaient que des aménagements devaient être possibles pour tenir compte des contextes locaux.

En fait, le gouvernement voulait se ménager une grande marge d’appréciation. Il devait se réserver le droit de différer l’application de la loi, d’atténuer certains de ses dispositifs ou même d’écarter certains territoires de son application.

C’est encore Aristide BRIAND qui trouva la formule de compromis : le 2^ème alinéa de l’article 43 de la loi disposerait que « Des RAP détermineront ses conditions d’application à l’Algérie et aux colonies ».

Ainsi donc, par rapport au principe de laïcité, ce qui primait et devait être considéré comme prioritaire c’était la survivance du régime colonial dont les religions chrétiennes (et, dans certains cas, judaïque également, comme en Algérie) étaient considérées comme les meilleurs soutiens et remparts face à la propagation d’idées dissolvantes…

Le recours à la technique des RAP laissaient ainsi aux ministres et à leurs cabinets ministériels le soin d’élaborer des décrets pris en Conseil d’Etat pour déterminer le champ d’application aux colonies de la loi de 1905, ce qui avait comme conséquence de déposséder le Parlement de ses prérogatives législatives quant à l’application d’un principe aussi important sur tout le territoire de la République.

III/ Le nouveau contexte politique : celui de la République, de la réaffirmation du principe de laïcité et de l’obsolescence du droit colonial

Assez curieusement, dans sa décision du 2 juin 2017, le Conseil constitutionnel efface l’histoire politique de la France pour l’arrêter à la vieille ordonnance coloniale du roi Charles X du 27 août 1828.

Comme il a été dit, l’ordonnance du 27 août 1828 s’explique, tant dans la forme que dans le fond, par le contexte « ultra » monarchique et religieux de l’époque : une royauté attachée au christianisme, et plus précisément à la religion catholique, et à l’alliance du trône et de l’autel, et l’extension de ces principes aux colonies.

A/ La réaffirmation du principe de laïcité et sa constitutionnalisation en 1946 et 1958

La loi du 9 décembre 1905 a par ailleurs été confortée, dans sa généralité, successivement par les dispositions de la Constitution du 27 octobre 1946 et celles de la Constitution du 4 octobre 1958.

Le préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 proclame le caractère laïc de l’enseignement public et son article 1^er qualifie la France de « République indivisible, laïque, démocratique et sociale ».

Il y a lieu de noter qu’un peu avant celui-ci, la déclaration des droits de l’homme insérée dans le préambule du projet de Constitution du 19 avril 1946 (rejeté) allait encore plus loin car elle disposait dans son article 13 :

« Nul ne peut être inquiété en raison de ses origines, de ses opinions ou croyances en matière religieuse, philosophique ou politique.

La liberté de conscience et des cultes est garantie par la neutralité de l’Etat à l’égard de toutes les croyances et de tous les cultes. Elle est garantie notamment par la séparation des églises et de l’Etat, ainsi que par la laïcité des pouvoirs et de l’enseignement public ».

Ainsi les principes de « neutralité de l’Etat à l’égard de toutes les croyances », de « séparation des églises et de l’Etat », de « laïcité des pouvoirs et de l’enseignement public » étaient clairement énoncés.

Outre qu’elle renvoie aux dispositions du préambule de la Constitution du 27 octobre 1946 (et donc au caractère laïc de l’enseignement public), la Constitution du 4 octobre 1958 reprend, dans son article 1^er, la formulation de sa devancière en matière de laïcité pour qualifier notre République :

« La France est une République … laïque »

Mais il ne suffit pas de dire, comme l’a fait le Conseil constitutionnel, que le principe de laïcité figure dans notre Constitution du 4 octobre 1958, encore faut-il en tirer les conséquences juridiques logiques sur le plan de la hiérarchie des normes.

En effet, pour lui, « la Constitution n’a pas pour autant entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l’entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l’organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du culte. »

Une telle argumentation nous paraît juridiquement assez faible et, dans ses conséquences, politiquement assez désastreuse…

Ainsi une loi républicaine postérieure à l’ordonnance royale du 27 août 1828 – et de rang supérieur (car elle-même étroitement liée à un principe constitutionnel) – serait totalement inopérante sur la validité du contenu d’une telle loi ordinaire plus ancienne…

B/ Les conséquences de la constitutionnalisation du principe de laïcité

1°) Ainsi par rapport à la loi du 9 décembre 1905, le principe de laïcité a été constitutionnalisé, ce qui signifie qu’il a une valeur juridique supérieure à la loi ordinaire.

Certes, son contenu n’est pas été précisément évoqué et notamment les dispositions relatives à l’article 2 de la loi de 1905 interdisant de salarier ou de subventionner certains cultes.

Mais la seule définition à laquelle l’on puisse se référer, quant à la manière d’appréhender le contenu du principe de laïcité, est – précisément et exclusivement – de se référer aux articles 1^er et 2 de la loi de 1905.

2°) Le précédent de la décision du Conseil constitutionnel n° 71-44 DC du 16 juillet 1971 sur la liberté d’association

Le Conseil constitutionnel s’il avait d’ailleurs été plus respectueux de cette grande loi de notre République – que constitue la loi de 1905 – eut même pu considérer qu’au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République figure le principe de laïcité posé par la loi du 9 décembre 1905. Et il eut pu alors décider, comme il l’avait fait en 1971 [23], au sujet de la loi sur la liberté d’association, à une époque où il était moins timide, que les articles 1 et 2 de la loi du 9 décembre 1905 mettaient en œuvre eux-mêmes un principe fondamental reconnu par les lois de la République.

En effet, souvenons-nous que le Conseil constitutionnel avait constitutionnalisé à l’époque les dispositions fondamentales de la loi du 1^er juillet 1901 relatives à la liberté de création des associations :

« 2. Considérant qu’au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de la liberté d’association ; que ce principe est à la base des dispositions générales de la loi du 1er juillet 1901 relative au contrat d’association ; qu’en vertu de ce principe les associations se constituent librement et peuvent être rendues publiques sous la seule réserve du dépôt d’une déclaration préalable ».

Mutatis, mutandis, cela eut pu alors donner l’argumentation et la solution suivantes :

« Considérant qu’au nombre des principes fondamentaux reconnus par les lois de la République et solennellement réaffirmés par le préambule de la Constitution il y a lieu de ranger le principe de laïcité, d’ailleurs énoncé par l’article 1^er de la Constitution ; que ce principe est à la base des dispositions générales – notamment articles 1 et 2 – de la loi du 9 décembre 1905 relative à la séparation des églises et de l’Etat ; qu’en vertu de ce principe la République qui garantit le libre exercice des cultes, sous les seules restrictions de l’intérêt de l’ordre public, ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte ; qu’ainsi aucune disposition législative dans quelque territoire que ce soit de la République où s’exerce la souveraineté de l’Etat ne saurait prévoir la rémunération des ministres du culte de quelque religion que ce soit sans être contraire au principe de laïcité … »

Article 1^er :

La rémunération des ministres du culte catholique sur le territoire de la Guyane est contraire à la Constitution

C/ L’obsolescence du droit colonial

La loi du 9 décembre 1905, dans son article 43 faisait explicitement référence à l’Algérie (alors département français) et aux « colonies ».

Cette période était une époque d’ascension coloniale de la France amorcée dès le milieu du 19^ème siècle. Elle s’appuyait alors sur les missions chrétiennes pour mieux asseoir l’autorité et la présence de la France sur des populations autochtones et indigènes pouvant être tentées, selon le colonisateur, de se laisser aspirer par les croyances locales, qu’elle fussent religieuses, animistes, etc.

En effet, le second espace colonial, français s’était constitué à partir des années 1830. Il se composait principalement de régions d’Afrique acquises à partir des anciens comptoirs, mais aussi d’Asie (Indochine [24]) et d’Océanie (Polynésie française, Nouvelle-Calédonie, Nouvelles-Hébrides). Dans l’Océan indien, l’expédition de Madagascar – appelée la « Grande île » – fut une intervention militaire qui conduisit à la colonisation de Madagascar par la France, après deux expéditions militaires successives. La première, entreprise en 1881-1882, aboutit à la signature d’un protectorat, mais il fut en fait peu appliqué. La seconde, qui se développa en 1894-1895, devait conduire à l’annexion pure et simple de Madagascar en 1897, après que le général Gallieni eut fini de pacifier l’île.

Le second empire colonial français fut, au cours de la seconde moitié du XIX^e et au XX^e siècle, le deuxième plus vaste du monde, derrière l’Empire colonial britannique. Englobant tous les continents, il devait s’étendre, au moment de son apogée, entre 1919 et 1939, sur 12 347 000 km^2.

Dans ce contexte d’expansion coloniale, la France favorisait alors l’implantation de ces missions chrétiennes (catholiques essentiellement), la création de la Mission laïque française [25] ne vit le jour que le 8 juin 1902, à l’initiative de Pierre DESCHAMPS (1873-1958), professeur d’école normale (section des lettres). Sa première affectation le conduisit à Tunis, puis sur l’île de la Réunion où il développa l’école centrale de Saint-Denis. En février 1898, le Général Gallieni le nomma inspecteur des écoles à Madagascar. Il prit en main l’organisation de l’enseignement officiel et le contrôle de l’enseignement privé [26].

La Mission laïque française ne sera reconnue d’utilité publique qu’en 1907 [27].

Le vent de la décolonisation a soufflé et, aujourd’hui, ni l’Algérie ni Madagascar ne font plus partie de notre République [28].

Certes, la GUYANE fait toujours partie de la République française, et par ailleurs un décret-loi du 16 janvier 1939 a permis, comme on l’a vu, au culte catholique de s’organiser en « mission religieuse » tandis que les autres cultes optaient pour le maintien de leur statut d’associations de la loi de 1901.

S’agissant de la France d’Outre-mer [29] d’aujourd’hui, il y a désormais :

D’une part, les territoires dans lesquels, à la suite du décret du 6 février 1911, la loi de 1905 s’applique. Il s’agit de la MARTINIQUE, la GUADELOUPE et la RÉUNION (trois DROM) et de SAINT-BARTHÉLEMY et SAINT-MARTIN (deux COM) ;
D’autre part, outre la Guyane (qui voit la rétribution par le territoire des ministres du culte catholique et l’entretien des églises et presbytères), les territoires qui sont régis par les décrets des 16 janvier et 6 décembre 1939 dits « décrets Mandel » instituant aux colonies des « conseils d’administration des missions religieuses » [30]. Ces décrets permettent à toutes les sensibilités religieuses de bénéficier d’une aide publique dans les collectivités d’outre-mer de POLYNÉSIE FRANÇAISE, WALLIS ET FUTUNA, SAINT PIERRE ET MIQUELON, NOUVELLE CALÉDONIE (titre XIII de la Constitution), et MAYOTTE

Conclusion :

La question est posée : le principe de laïcité peut-il engendrer autre chose qu’une laïcité d’Etat ?

Son application peut-elle encore, aujourd’hui, souffrir des exceptions territoriales et donner lieu à des applications différentes et contradictoires selon les caractéristiques locales des portions de territoires de la République [31], s’agissant notamment de la France d’Outre-mer ?

Le maintien et la pérennisation de l’influence de la France sur des territoires éloignés de l’hexagone justifient-ils un régime d’exception favorable à certains cultes religieux ou missions religieuses ?

En 1905, il y avait, d’un côté, l’impératif républicain selon lequel le principe de séparation ne devait souffrir aucune exception à l’application intégrale et rigoureuse de la loi du 9 décembre 1905, et, de l’autre, la volonté politique de maintenir une domination en utilisant les clercs et leur influence sur les masses.

Ce sont ces deux logiques politiques qui s’affrontèrent alors et orientèrent l’élaboration du régime juridique des cultes. Appliquée sans adaptations, la séparation des Églises et de l’État aurait remis en cause, selon le rapporteur du projet de décret sur l’Algérie, le pouvoir du Gouverneur en le dessaisissant d’un pan entier de ses prérogatives.

C’est ainsi que le 18 janvier 1907, lors de la discussion du projet de décret présenté par André Maginot [32], alors Conseiller auprès du Gouverneur général d’Algérie Charles JONNART [33], lors de la séance du Conseil du Gouvernement, le rapporteur du projet devait insister sur le fait que le décret proposé était conforme à la loi de 1905, tout en comportant quelques adaptations :

« Les différences que vous avez pu relever, […] qui ne sont ni essentielles ni définitives, ont pour but d’approprier la nouvelle législation à la situation spéciale de l’Algérie et de permettre à M. le Gouverneur général, à qui incombe la responsabilité des intérêts de notre domination, de prendre, lorsque les circonstances l’exigeront, les mesures nécessaires à la préservation de ces intérêts. Nous ne devons pas oublier que nous nous adressons à un milieu bien différent de celui de la Mère Patrie et à des éléments ethniques bien autrement disparates »[34].

Il y a lieu de relever ici l’utilisation de l’expression très franche et nette « la responsabilité des intérêts de notre domination » qui montre bien les priorités de l’Etat colonial français outre-mer.

Mais cette domination s’appuyant sur les ministres des cultes religieux et leurs églises ou religions n’a pas empêché l’éveil des élites politiques locales ni la prise de conscience par les peuples colonisés de leur sujétion à une puissance politique étrangère et par suite le développement des luttes pour leur indépendance. Et malgré les décrets coloniaux relatifs à Madagascar et à l’Algérie, ces deux pays accédèrent à leur indépendance respectivement le 26 juin 1960 (Madagascar) et le 5 juillet 1962 (Algérie).

Il serait temps de tirer les leçons de notre propre histoire coloniale et surtout les conséquences des vents de la décolonisation qui supposent que notre action dans les DROM et COM – dans lesquels nous sommes encore présents – s’appuient sur nos principes républicains dont celui de laïcité.

Sous cet angle, la décision du Conseil constitutionnel du 2 juin 2017 nous en éloigne et nous ne pouvons juridiquement que la critiquer et politiquement la regretter.

Louis SAISI

Paris, le 1er juillet 2017

NOTES :

[1] Nous n’analyserons la décision du Conseil constitutionnel (CC) que sous l’angle qui nous préoccupe ici : celui de l’application du principe de laïcité, et cela d’autant plus que l’argumentaire repris par le CC sur l’application du principe d’égalité est très classique, à savoir que le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge au principe d’égalité pour des raisons d’intérêt général…

[2] Cf. cette décision ci-après, Annexe III, et JORF n°0131 du 4 juin 2017 texte n° 79.

[3] Cf. infra I/A/ § 1 les articles 1 et 2 de la loi du 9 décembre 1905.

[4] Charles X, comme on sait, succéda à Louis XVII en 1824. Il était très attaché aux conceptions et aux valeurs de l’Ancien Régime. Il fut d’ailleurs, sous le règne de son frère Louis XVIII, le chef de file des ultraroyalistes. Affectant d’ignorer les changements de la société française depuis la Révolution française et l’Empire napoléonien, très pieux et attaché au christianisme, il se fit sacrer le 29 mai 1825 en la cathédrale de Reims afin de mieux exprimer le retour aux symboles et pratiques de l’Ancien Régime (ce dont son prédécesseur avait eu l’intelligence politique de se dispenser). Son régime réactionnaire était dominé par les « ultras », composés de royalistes opposés à la Charte de 1814 (octroyée par Louis XVIIII). Ceux-ci firent voter la loi du sacrilège (qui ne sera jamais appliquée tant elle était décriée et générait d’hostilité), le « milliard des émigrés » et projetaient de rétablir le droit d’aînesse. Ce régime réactionnaire (au sens étymologique) se heurta à l’opposition libérale contre laquelle Charles X promulgua alors le 25 juillet 1830 les « ordonnances de Saint-Cloud » qui dissolvaient les chambres, convoquaient les collèges électoraux en changeant de mode d’élection, et suspendaient la liberté de la presse en rétablissant la censure. Ces ordonnances inconstitutionnelles provoquèrent le peuple de Paris qui se souleva les 27, 28 et 29 juillet au cours des Trois Glorieuses de 1830 – ou « Révolution de Juillet » -, et renversa Charles X.

[5] Cf. TOUZEIL-DIVINA (Mathieu) : « Laïcité latitudinaire », in R. Dalloz, 7 octobre 2011, N° 34, p. 2.

[6] Cf. SCOT (Jean-Paul) : L’Etat chez lui, l’Église chez elle, Ed. Seuil, Points-Histoire, Paris, 2005.

SCOT (Jean-Paul) : « Liberté-égalité-laïcité, Genèse, caractères et enjeux de la loi de 1905 », in Cahiers d’Histoire, 100/2007, pp. 161-183.

[7] RAP = Règlements d’administration publique. Ce sont des décrets pris en Conseil d’Etat en principe destinés à l’application d’une loi.

[8] REGNAULT (Jean-Marc) ; La loi de 1905 et les colonies, Société française d’histoire d’Outre-mer, Paris, 2005, 334 p. ACHI (Raberh) : « La laïcité à l’épreuve de la situation coloniale », Histoire de la Justice, 2005/1 (N° 16), pp. 163-176.

[9] Cf. https://fr.wiktionary.org/wiki/notamment.

[10] Cf. https://fr.wiktionary.org/wiki/notamment.

[11] Cf. Annexe I : 1°) le décret du 27 septembre 1907 portant règlement d’administration publique et déterminant les conditions d’application en Algérie des lois sur la séparation des Églises et de l’État et l’exercice public des cultes (notamment article 11, § 6) ; 2°) la loi du 20 septembre 1947 portant statut organique de l’Algérie : indépendance du culte musulman (notamment article 56).

[12] Dominique BORNE, Benoît FALAISE (direction) : Religions et colonisations Afrique-Asie-Océanie-Amériques (XVIe-XXe siècles), Paris, éditions de l’Atelier, 2009, 336 p.

[13 Le régime concordataire s’appliquait déjà en Algérie où il fut introduit : pour le culte catholique, par la bulle du 9 août 1838, créant le diocèse d’Alger ; pour les cultes protestants, par l’ordonnance du 31 octobre 1839 ; pour le culte israélite, par l’ordonnance du 9 novembre 1845.

[14] Cette expression très lucide était du juriste Paul DISLERE, ancien sous-secrétaire d’Etat aux colonies et lui-même très impliqué sur les questions coloniales.

[15] DROM = Départements et Régions d’Outre-mer (nouvelle appellation des DOM).

[16] COM = Collectivités d’Outre-mer (nouvelle appellation des Territoires d’Outre-mer).

[17] Du nom de Georges MANDEL, alors Ministres des Colonies.

[18] Cf. Annexe II le décret Mandel du 16 janvier 1939 instituant outre-mer des conseils d’administration des missions religieuses.

[19] Cf. WEIL (Patrick) (sous la direction) : Politiques de la laïcité au 20^ème siècle, Ed. PUF, Paris, 2007, notamment « La laïcité et l’Empire : une affaire de spécialistes ».

[20] Deuxième gouvernement Rouvier, du 24 janvier 1905 au 18 février 1906.

[21] Cf. ACHI (Rabehr) : « La séparation des Églises et de l’État à l’épreuve de la situation coloniale. Les usages de la dérogation dans l’administration du culte musulman en Algérie (1905-1959) », in Revue Politix, dossier « L’Etat colonial », vol. 17, n° 66, septembre 2004). L’auteur montre qu’au Sénat, contrairement à la Chambre des députés, la discussion occupa plus de temps, notamment s’agissant de l’application de la loi à l’Algérie (département français), les partisans de la non application furent actifs et firent valoir qu’à l’extérieur de la métropole la défense de l’intérêt national passait par la présence catholique et l’action religieuse.

[22] Paul GÉRENTE, Sénateur d’Alger de 1894 à 1912. Cité par PINON (R.), cf. « La séparation des Églises et de l’État en Algérie », Revue des deux mondes, n° 6, 1907, p. 869.

[23] Cf. Décision n° 71-44 DC du 16 juillet 1971, JORF, 18 juillet 1971, p. 7114.

[24] La colonisation de l’Indochine avait repris à partir de 1883, sous la Troisième République, avec l’expédition du Tonkin, sous l’impulsion du chef du gouvernement de l’époque, Jules Ferry. L’entreprise devait provoquer, en mars 1885, une crise politique avec pour conséquence la chute du cabinet Ferry, attaqué à la fois par la droite monarchiste et l’extrême-gauche radicale, Clémenceau en tête.

[25] Cf. Catherine MAYEUR-JAOUEN, « THÉVENIN (André). – La Mission laïque française à travers son histoire 1902-2002 », Histoire de l’éducation, 105 | 2005, 98-101 : « Créée le 8 juin 1902, la Mission laïque française avait pour but d’exporter l’école républicaine officielle. Elle eut pour prédécesseurs l’Alliance française, créée en 1883 – mais pour laquelle les écoles n’étaient pas prioritaires – et l’Alliance israélite universelle, créée en 1860, et qui chassa largement sur les mêmes terres d’un Orient méditerranéen et levantin. L’initiative de la création venait de l’expérience malgache, celle du fondateur Pierre Deschamps, influencé par les conceptions coloniales d’un Gallieni. L’objectif n’était pas de créer une même école pour tous, ce qui conduirait à déraciner les élèves indigènes, mais de s’adapter à la mentalité des élèves sur place, de les éduquer à partir de leur propre culture. Les mots de Deschamps le disent bien : « Perfectionner les indigènes par la mise en harmonie de deux cultures, dans le respect de la culture indigène, par l’effet d’une large compréhension de la part de la culture française ». Ni domination, ni assimilation, mais la foi dans un devoir de civilisation… »

[26] Cf. André THEVENIN : La Mission laïque française à travers son histoire 1902-2002, Paris, Mission laïque française, 2002, 239 p.

[27] Selon l’article premier de ses statuts, le but de la Mission laïque française est « la diffusion à travers le monde de la langue et de la culture françaises, en particulier par un enseignement à caractère laïque et interculturel ». Elle crée et gère des écoles, collèges, lycées hors de France. Son réseau représente aujourd’hui (en 2013), 110 établissements dans 41 pays.

[28] Aujourd’hui, ce qui reste du vaste empire colonial français se réduit à la France d’outre-mer (ou « DOM-TOM »), c’est-à-dire à une douzaine de territoires insulaires dans l’Atlantique, les Antilles, l’océan Indien, le Pacifique Sud, au large de l’Antarctique, ainsi que la Guyane sur la côte nord de l’Amérique du Sud.

[29] Par l’expression « France d’outre-mer », nous désignons, de manière non statutaire mais purement géographique l’ensemble des territoires français établis en dehors de l’hexagone et du continent européen. Antérieurement appelés DOM-TOM (départements d’outre-mer et territoires d’outre-mer) ils sont aujourd’hui devenus des DROM-COM (départements et régions d’outre-mer – collectivités d’outre-mer). Ils ont tous en commun d’être issus des colonies françaises. Il faut leur ajouter d’une part la Nouvelle-Calédonie (qui, après avoir été un TOM, est devenue, depuis la loi constitutionnelle du 20 juillet 1998, spécifiquement régie par le titre XIII de la Constitution française : elle constitue une collectivité sui generis et est simplement appelée « Nouvelle-Calédonie » dans les textes juridiques) ; d’autre part, les Terres australes et antarctiques françaises les TAFF qui forment depuis 1955 « un territoire d’outre-mer » doté de « l’autonomie administrative et financière »..

[30] Cf. Annexe II, le Décret du 16 janvier 1939 dit « Mandel » instituant outre-mer des conseils d’administration des missions religieuses.

[31] À laquelle s’ajoute déjà, est-il besoin de le rappeler ?, la dérogation également juridiquement très contestable – au principe général posé par la loi du 9 décembre 1905 – que constitue le régime concordataire appliqué en Alsace-Moselle.

[32] André MAGINOT (1877-1932) avait été chargé par le Gouverneur général d’Algérie de préparer le projet de décret d’application de la loi de 1905. Il était alors à la tête de la direction de l’Intérieur au sein du Gouvernement Général à Alger. En 1910, rentré en métropole, il devait assumer d’importantes fonctions ministérielles. Cf. SORLOT (M.), André Maginot (1877-1932). L’homme politique et sa légende, Metz, éditions Serpenoise, 1997.

[33] La figure du gouverneur Charles JONNART est intéressante à plus d’un titre car elle est très typique du Haut personnel politico- administratif de Troisième République qui était, plutôt et avant tout, au service du projet colonial. L‘ouvrage de VAVASSEUR-DESPERRIERS sur la biographie de ce personnage politique de la Troisième République met en évidence sa trajectoire politico-administrative en soulignant l’action politique de ce Gouverneur général, en Algérie, qui consista souvent à limiter l’application des principes républicains quand ils étaient contraires aux orientations du projet colonial. Cf. VAVASSEUR-DESPERRIERS (J.), République et liberté. Charles Jonnart, une conscience républicaine (1857-1927), Lille, Presses Universitaires du Septentrion, 1996.

[34] Compte-rendu de la séance du 18 janvier 1907, CAOM 3F 146. Cité par ACHI (Raberh) in « La séparation des Églises et de l’État à l’épreuve de la situation coloniale. Les usages de la dérogation dans l’administration du culte musulman en Algérie (1905-1959) », Revue Politix, dossier « L’Etat colonial », vol. 17, n° 66, septembre 2004.

ANNEXE I : La loi du 9 décembre 1905 et l’Algérie…

Décret du 27 septembre 1907 portant règlement d’administration publique et déterminant les conditions d’application en Algérie des lois sur la séparation des Églises et de l’État et l’exercice public des cultes :

Article 11 § 6 : « Toutefois dans les circonscriptions déterminées par arrêté pris en Conseil de Gouvernement, le Gouverneur général pourra, dans un intérêt public et national, accorder des indemnités temporaires de fonction aux ministres désignés par lui et qui exercent le culte public en se conformant aux prescriptions réglementaires. En aucun cas ces indemnités de fonction ne pourront dépasser 1800 francs, ni être maintenues au-delà d’une période de dix ans à compter de la publication du présent décret. Au cours de cette période, elles seront supprimées par un arrêté du Gouverneur général en conseil de Gouvernement dès que les raisons qui les ont motivées ne suffiront plus à les justifier ».

NB Il y a lieu de souligner que le décret du 27 septembre 1907 fut prorogé par une série de décrets successifs : décrets du 19 septembre 1917, du 31 août 1922, du 25 septembre 1932 et, sans limitation de durée, celui du 19 mai 1941. Les différentes prorogations, se traduisant par le renouvellement et la majoration des indemnités, donnèrent lieu, chaque fois, à des échanges entre le Gouvernement général, les Ministères de l’Intérieur et du Budget et le Conseil d’Etat. L’intérêt politique à conserver ce régime juridique fut à chaque fois avancé par le Gouverneur général.

Loi du 20 septembre 1947 portant statut organique de l’Algérie : indépendance du culte musulman

Article 56 : « L’indépendance du culte musulman à l’égard de l’État est assurée au même titre que celles des autres cultes, dans le cadre de la loi du 9 décembre 1905 et du décret du 27 septembre 1907. L’application de ce principe […] fera l’objet de décisions de l’Assemblée algérienne ».

ANNEXE II : Décret du 16 janvier 1939 dit « Mandel » instituant outre-mer des conseils d’administration des missions religieuses

Article 1 :

Dans les colonies et pays de protectorat relevant du ministère des colonies et non placés sous le régime de la séparation des églises et de l’Etat, les missions religieuses pourront, pour les représenter dans les actes de la vie civile, constituer des conseils d’administration.

Article 2 :

Ces conseils d’administration, éventuellement créés à raison d’un conseil par mission, seront composés :

1° Pour la mission catholique, du chef de la circonscription missionnaire intéressée (archevêque, évêque, vicaire apostolique, préfet apostolique ou chef de mission), ou de son représentant, président assisté d’au moins deux missionnaires choisis par lui ;

2° Pour chaque mission d’une autre dénomination : du chef de la mission, président, assisté d’au moins deux membres choisis par lui parmi les missionnaires ou parmi les personnes se rattachant au même groupement religieux.

Le choix du président et des membres des conseils d’administration est soumis à l’agrément du chef de la colonie. En cas de refus, la décision du chef de la colonie devra être motivée. Appel pourra en être porté devant le ministre des colonies qui statuera définitivement.

Article 3 :

Les conseils d’administration se réuniront sur la convocation de leurs présidents.

Les membres des conseils d’administration agissent en fîdéi-commissaires et ont voix délibérative au sein de ces conseils.

Article 4 :

Les conseils d’administration ainsi constitués sont des personnes morales privées, investies de la personnalité civile.

Ils peuvent, à ce titre, et sous les réserves inscrites au présent décret, acquérir, posséder, conserver ou aliéner, au nom et pour le compte de la mission représentée, tous biens meubles et immeubles, tous droits mobiliers et immobiliers et tous intérêts généralement quelconques.

Ils ont pleins pouvoirs pour administrer et disposer en ce qui concerne les biens appartenant à la mission.

Ils peuvent ester en justice et y défendre.

Article 5 :

Tous les biens meubles des missions religieuses sont soumis à la législation fiscale locale, ainsi que tous leurs biens immeubles autres que :

a) Ceux servant à l’exercice du culte ;
b) Ceux (constructions et terrains) à usage scolaire ;
c) Ceux constituant des établissements d’assistance médicale ou d’assistance sociale.

Article 6 :

Tous les biens meubles des missions religieuses ainsi que tous leurs biens immeubles autres que ceux spécifiés aux paragraphes a, b et c de l’article 5 ci-dessus sont, en outre, frappés de la taxe annuelle des biens de mainmorte représentative des droits de mutation entre vifs et par décès.

Cette taxe est perçue, après contrôle de l’administration, sur la valeur brute, déclarée par le conseil d’administration, des biens meubles et immeubles en question possédés par la mission.

Elle est établie dans chaque colonie ou pays de protectorat dans les conditions respectivement déterminées à l’article 74 du décret du 30 décembre 1912 sur le régime financier des colonies et par l’article 55 de la loi du 29 juin 1918.

Article 7 :

Pour toute acquisition, pour toute mutation ou immatriculation à leur nom de droits immobiliers ou d’immeubles autres que ceux affectés à l’exercice du culte ou servant d’établissements scolaires ou d’assistance médicale ou sociale, les missions religieuses, représentées par leurs conseils d’administration, devront justifier de l’agrément préalable du chef de la colonie.

Nonobstant les exceptions apportées à la règle posée dans l’alinéa précédent, il est précisé que les réglementations locales concernant l’exercice du culte et l’ouverture des édifices au culte public demeurent en vigueur.

Article 8 :

Est soumise à l’autorisation du chef de la colonie, l’acceptation par les missions religieuses des legs à elles faits par des citoyens français ou des personnes de statut européen ou assimilé.

Sont nuls de plein droit tous legs faits au profit des missions religieuses et provenant d’indigènes n’ayant pas la qualité de citoyen français.

Article 9 :

Est soumise à l’autorisation du chef de la colonie, l’acceptation par les missions religieuses de tous dons d’immeubles ou de droits immobiliers à elles faits.

Les décisions autorisant l’acceptation de la libéralité peuvent prescrire l’aliénation des immeubles compris dans l’acte de donation, lorsque ces immeubles ne seraient pas nécessaires au fonctionnement de la mission, et déterminer les conditions de l’aliénation ; le prix en sera alors versé à la caisse de la mission.

Article 10 :

Est soumise à l’autorisation du chef de la colonie, l’acceptation par les missions religieuses de tous dons en espèces supérieurs à 10.000 fr., ou d’effets et objets mobiliers dont la valeur excède cette somme.

Échappent, toutefois, à cette règle les subsides que les missions reçoivent d’œuvres métropolitaines ou étrangères, ainsi que le produit des quêtes faites au cours des cérémonies ou de réunions tenues dans les édifices du culte.

Les réglementations locales visant les tournées de propagande confessionnelle comportant appels de fonds, demeurent en vigueur.

Article 11 :

Nonobstant les dispositions des articles 8, 9 et 10, les conseils d’administration pourront sans autorisation préalable, accepter provisoirement ou à titre conservatoire, les dons et legs faits aux missions religieuses.

L’acceptation définitive, lorsqu’elle est subordonnée à autorisation, rétroagit au jour de l’acceptation provisoire.

Article 12 :

Sont nuls de plein droit et, par conséquent, non susceptibles d’acceptation, même provisoire, les dons ou legs constitués en faveur des missions religieuses, qui comporteraient réserve d’usufruit au profit du donateur ou d’un tiers.

Article 13 :

Dans tous les cas où les dons et legs consentis au profit des missions religieuses donneraient lieu à réclamation des familles, l’autorisation éventuelle de les accepter est donnée par décret rendu, après avis du conseil d’Etat, sur la proposition du ministre des colonies.

Article 14 : Abrogé par Ordonnance n°2009-536 du 14 mai 2009 – art. 10

Pour l’application des dispositions qui précèdent, et en tout ce qui concerne les colonies groupées en gouvernements généraux, le chef de la colonie est le gouverneur ou le résident supérieur.

Toutefois, lorsque les intérêts en cause débordent le territoire d’une unité du groupe, la décision appartient au gouverneur général, qui prononce sur l’avis des gouverneurs ou résidents supérieurs intéressés.

Article 15 : Abrogé par Ordonnance n°2009-536 du 14 mai 2009 – art. 10

Pour l’application, notamment en Indochine, des dispositions qui précèdent, il est fait réserve expresse :

1° Des stipulations des actes ou conventions diplomatiques en vigueur ;

2° Des droits des souverains protégés.

Article 16 :

Seront exonérés du versement de droits de mutation entre vifs les conseils d’administration auxquels seront attribués ou transférés par leurs détenteurs actuels les biens meubles et immeubles des missions religieuses.

Article 17 :

Au cas où la mission viendrait à être supprimée, ses biens seront attribués à un autre établissement du même culte situé en territoire relevant de l’autorité française, et autant que possible dans la même région coloniale.

Au cas de dissolution du conseil d’administration, les biens appartenant à la mission seront gérés par un autre conseil d’administration, constitué par le chef de la circonscription missionnaire intéressée, lequel sera chargé de la gestion desdits biens pendant une période qui ne devra pas dépasser trois mois.

Article 18 : Modifié par Ordonnance n°2009-536 du 14 mai 2009 – art. 10

Des arrêtés pris en conseil par les gouverneurs généraux, en ce qui concerne les colonies groupées, et les gouverneurs, en ce qui concerne les colonies autonomes, et soumis à l’approbation préalable du ministre des colonies, régleront les détails d’application du présent décret.

Article 19 :

Le ministre des colonies est chargé de l’exécution du présent décret.

Fait à Paris, le 16 janvier 1939.

Par le Président de la République :

ALBERT LEBRUN.

Le ministre des colonies,

GEORGES MANDEL.

ANNEXE III : Conseil constitutionnel, Décision n° 2017-633 QPC du 2 juin 2017

Collectivité territoriale de la Guyane [Rémunération des ministres du culte en Guyane]

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL A ÉTÉ SAISI le 6 mars 2017 par le Conseil d’État (décision n° 405823 du 3 mars 2017), dans les conditions prévues à l’article 61-1 de la Constitution, d’une question prioritaire de constitutionnalité. Cette question a été posée pour la collectivité territoriale de la Guyane par Me Patrick Lingibé, avocat au barreau de Guyane. Elle a été enregistrée au secrétariat général du Conseil constitutionnel sous le n° 2017-633 QPC. Elle est relative à la conformité aux droits et libertés que la Constitution garantit de l’article 36 de l’ordonnance royale du 27 août 1828 concernant le Gouvernement de la Guyane française et de l’article 33 de la loi du 13 avril 1900 portant fixation du budget général des dépenses et recettes de l’exercice 1900.

Au vu des textes suivants :

– la Constitution ;

– la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République ;

– l’ordonnance n° 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil constitutionnel ;

– l’ordonnance royale du 27 août 1828 concernant le Gouvernement de la Guyane française ;

– la loi du 13 avril 1900 portant fixation du budget général des dépenses et recettes de l’exercice 1900 ;

– la loi du 9 décembre 1905 concernant la séparation des Églises et de l’État ;

– la loi n° 46-451 du 19 mars 1946 tendant au classement comme départements français de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane française ;

– le règlement du 4 février 2010 sur la procédure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions prioritaires de constitutionnalité ;

Au vu des pièces suivantes :

– les observations présentées pour la collectivité requérante par Me Lingibé, enregistrées les 28 mars et 20 avril 2017 ;

– les observations présentées par le Premier ministre, enregistrées le 28 mars 2017 ;

– les observations en intervention présentées pour l’association République sans Concordat, par Me Jérémy Afane-Jacquart, avocat au barreau de Paris, enregistrées les 28 mars et 18 avril 2017 ;

– les pièces produites et jointes au dossier ;

Après avoir entendu Me Lingibé, pour la collectivité requérante, Me Afane-Jacquart, pour la partie intervenante, et M. Xavier Pottier, désigné par le Premier ministre, à l’audience publique du 23 mai 2017 ;

Et après avoir entendu le rapporteur ;

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL S’EST FONDÉ SUR CE QUI SUIT :

L’article 36 de l’ordonnance royale du 27 août 1828 mentionnée ci-dessus prévoit : « 1. Le gouverneur veille au libre exercice et à la police extérieure du culte, Le « 2. Aucun bref ou acte de la cour de Rome, à l’exception de ceux de la pénitencerie ne peut être reçu ni publié dans la colonie qu’avec l’autorisation du gouverneur, donné d’après nos ordres ».
L’article 33 de la loi du 13 avril 1900 mentionnée ci-dessus prévoit : « Le régime financier des colonies est modifié à partir du 1er janvier 1901, conformément aux dispositions suivantes :

« § 1er. Toutes les dépenses civiles et de la gendarmerie sont supportées en principe par les budgets des colonies.

« Des subventions peuvent être accordées aux colonies sur le budget de l’État.

« Des contingents peuvent être imposés à chaque colonie jusqu’à concurrence du montant des dépenses militaires qui y sont effectuées.

« § 2. Les dépenses inscrites au budget des colonies pourvues de conseils généraux sont divisées en dépenses obligatoires et en dépenses facultatives.

« Dans les colonies d’Océanie et des continents d’Afrique et d’Asie, les dépenses obligatoires ne peuvent se rapporter que :

1° Aux dettes exigibles ;

« 2° Au minimum du traitement du personnel des secrétariats généraux. Ce minimum est fixé par décret.

« Aux traitements des fonctionnaires nommés par décret ;

« 3° Aux frais de la gendarmerie et de la police et à ceux de la justice ;

« 4° Aux frais de représentation du gouverneur, au loyer, à l’ameublement et à l’entretien de son hôtel, aux frais de son secrétariat et aux autres dépenses imposées par des dispositions législatives.

« Mais, dans ces mêmes colonies, l’initiative des propositions de dépenses est réservée au gouverneur.

« Dans les colonies d’Amérique et à la Réunion, la nomenclature et le maximum des dépenses obligatoires sont fixés pour chaque colonie par décret en conseil d’État.

« Dans la limite du maximum, le montant des dépenses obligatoires est fixé, s’il y a lieu, par le ministre des colonies.

« Il n’est apporté aucune modification aux règles actuelles en ce qui concerne les dépenses facultatives.

« § 3. Les conseils généraux des colonies délibèrent sur le mode d’assiette, les tarifs et les règles de perception des contributions et taxes autres que les droits de douane, qui restent soumis aux dispositions de la loi du 11 janvier 1892.

« Ces délibérations ne seront applicables qu’après avoir été approuvées par des décrets en conseil d’État.

« En cas de refus d’approbation par le conseil d’État des tarifs ou taxes proposés par un conseil général de colonie, celui-ci est appelé à en délibérer de nouveau.

« Jusqu’à l’approbation du conseil d’État, la perception se fait sur les bases anciennes ».

La collectivité requérante et la partie intervenante soutiennent que ces dispositions méconnaîtraient le principe de laïcité, en ce qu’elles prévoient, d’une part, que les ministres du culte catholique de la Guyane sont rémunérés par la collectivité publique et, d’autre part, que cette dépense est prise en charge par la collectivité territoriale de la Guyane. Selon la collectivité requérante et la partie intervenante, ces dispositions méconnaîtraient également le principe d’égalité devant la loi à un double titre : d’une part, en prévoyant que seuls les ministres du culte catholique sont ainsi rémunérés, ces dispositions institueraient une différence de traitement injustifiée entre les cultes ; d’autre part, en faisant supporter cette dépense par la collectivité territoriale de la Guyane plutôt que par l’État, ces dispositions institueraient une différence de traitement injustifiée entre les collectivités territoriales. La collectivité requérante reproche à l’article 33 de la loi du 13 avril 1900 de porter atteinte au principe de libre administration des collectivités territoriales, en ce qu’il ne définirait pas précisément les dépenses obligatoires mises à sa charge et en ce qu’il constituerait une entrave à la libre administration. Elle reproche enfin à cet article de méconnaître le principe de compensation financière dès lors que le transfert de la rémunération des ministres du culte catholique à la collectivité territoriale de la Guyane n’a pas été accompagné de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice par l’État.
Par conséquent, la question prioritaire de constitutionnalité porte sur les mots « , et pourvoit à ce qu’il soit entouré de la dignité convenable » figurant au 1 de l’article 36 de l’ordonnance royale du 27 août 1828 et sur les mots « civiles et » figurant au premier alinéa du paragraphe 1er de l’article 33 de la loi du 13 avril 1900.

– Sur le grief tiré de la méconnaissance du principe de laïcité :

En prévoyant que le gouverneur pourvoit à ce que le culte soit entouré de la dignité convenable, le 1 de l’article 36 de l’ordonnance royale du 27 août 1828 pose le principe de la rémunération des ministres du culte en Guyane par la collectivité publique. Cet article, dont le 2 mentionne d’ailleurs les brefs et actes de « la cour de Rome », n’a de portée qu’à l’égard du culte catholique.
Le premier alinéa du paragraphe 1er de l’article 33 de la loi du 13 avril 1900 définit la nature des dépenses en principe supportées par les budgets des colonies, au nombre desquelles comptent « toutes les dépenses civiles ». Ce faisant, le législateur a transféré la rémunération des ministres du culte catholique à la colonie de la Guyane, devenue la collectivité territoriale de la Guyane.
La loi du 9 décembre 1905 mentionnée ci-dessus n’a jamais été étendue à la Guyane. En effet, le texte réglementaire auquel l’application de cette loi dans les colonies était subordonnée n’a jamais été pris s’agissant de la Guyane. D’autre part, aucun décret n’a introduit cette loi en Guyane postérieurement au classement de ce territoire en département français par la loi du 19 mars 1946 mentionnée ci-dessus. Par conséquent, les dispositions de la loi du 9 décembre 1905, notamment celles de la première phrase de son article 2 qui dispose : « La République ne reconnaît, ne salarie ni ne subventionne aucun culte », ainsi que celles de son article 44 en vertu desquelles : « Sont et demeurent abrogées toutes les dispositions relatives à l’organisation publique des cultes antérieurement reconnus par l’État, ainsi que toutes dispositions contraires à la présente loi … » n’ont pas été rendues applicables en Guyane. Ainsi, dans ce territoire, les dispositions contestées, relatives à la rémunération des ministres du culte catholique, sont demeurées en vigueur.
Aux termes de l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 : « Nul ne doit être inquiété pour ses opinions, même religieuses, pourvu que leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi par la loi ». L’article 1er de la Constitution dispose que « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances ». Le principe de laïcité, qui figure au nombre des droits et libertés que la Constitution garantit, impose notamment le respect de toutes les croyances, l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion et que la République garantisse le libre exercice des cultes. Il implique que celle-ci ne salarie aucun culte. Toutefois, il ressort tant des travaux préparatoires du projet de la Constitution du 27 octobre 1946 relatifs à son article 1er que de ceux du projet de la Constitution du 4 octobre 1958 qui a repris la même disposition, qu’en proclamant que la France est une « République … laïque », la Constitution n’a pas pour autant entendu remettre en cause les dispositions législatives ou règlementaires particulières applicables dans plusieurs parties du territoire de la République lors de l’entrée en vigueur de la Constitution et relatives à l’organisation de certains cultes et, notamment, à la rémunération de ministres du culte.
Il résulte de tout ce qui précède que le grief tiré de ce que les dispositions contestées seraient contraires au principe de laïcité doit être écarté.

– Sur le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi :

Aux termes de l’article 6 de la Déclaration de 1789 : « La loi… doit être la même pour tous, soit qu’elle protège, soit qu’elle punisse ». Le principe d’égalité ne s’oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes ni à ce qu’il déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que, dans l’un et l’autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport direct avec l’objet de la loi qui l’établit.
En premier lieu, le principe de laïcité imposant l’égalité de tous les citoyens devant la loi sans distinction de religion la différence de traitement entre le culte catholique et les autres cultes exercés en Guyane résultant des dispositions contestées n’est pas, pour les motifs énoncés aux paragraphes 7 à 9, contraire à la Constitution.
En second lieu, la rémunération des ministres du culte catholique en Guyane devant être assurée par la collectivité publique, le législateur a, en imposant à la collectivité territoriale de la Guyane la prise en charge de cette rémunération, traité différemment des collectivités placées dans une situation différente.
Il résulte de tout ce qui précède que le grief tiré de la méconnaissance du principe d’égalité devant la loi doit être écarté.

– Sur le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration des collectivités territoriales :

En vertu de l’article 72 de la Constitution, si les collectivités territoriales « s’administrent librement par des conseils élus », chacune d’elles le fait « dans les conditions fixées par la loi ». Si le législateur peut, sur le fondement des articles 34 et 72 de la Constitution, assujettir les collectivités territoriales ou leurs groupements à des obligations, ou les soumettre à des interdictions, c’est à la condition, notamment, que les unes et les autres répondent à des fins d’intérêt général.
Compte tenu de la faible importance des dépenses mises à la charge de la collectivité territoriale de la Guyane sur le fondement des dispositions contestées, ces dernières ne restreignent pas la libre administration de cette collectivité au point de méconnaître l’article 72 de la Constitution. Le grief tiré de la méconnaissance du principe de libre administration doit donc être écarté.

– Sur le grief tiré de la méconnaissance du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution :

Aux termes du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».
Le transfert de compétences prévu par les dispositions contestées de la loi du 13 avril 1900 est intervenu avant l’entrée en vigueur de la loi constitutionnelle du 28 mars 2003 mentionnée ci-dessus, qui a inséré l’article 72-2 dans la Constitution. Par suite, le grief tiré de la violation du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution est inopérant.
Il résulte de tout ce qui précède que les mots « , et pourvoit à ce qu’il soit entouré de la dignité convenable » figurant au 1 de l’article 36 de l’ordonnance royale du 27 août 1828 concernant le Gouvernement de la Guyane et les mots « civiles et » figurant au premier alinéa du paragraphe 1er de l’article 33 de la loi du 13 avril 1900, qui ne méconnaissent aucun autre droit ou liberté que la Constitution garantit, doivent être déclarés conformes à la Constitution.

LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL DÉCIDE :

Article 1er. – Les mots « , et pourvoit à ce qu’il soit entouré de la dignité convenable » figurant au 1 de l’article 36 de l’ordonnance royale du 27 août 1828 concernant le Gouvernement de la Guyane et les mots « civiles et » figurant au premier alinéa du paragraphe 1er de l’article 33 de la loi du 13 avril 1900 portant fixation du budget général des dépenses et recettes de l’exercice 1900 sont conformes à la Constitution.

Article 2. – Cette décision sera publiée au Journal officiel de la République française et notifiée dans les conditions prévues à l’article 23-11 de l’ordonnance du 7 novembre 1958 susvisée.

Jugé par le Conseil constitutionnel dans sa séance du 1er juin 2017, où siégeaient : M. Laurent FABIUS, Président, Mmes Claire BAZY MALAURIE, Nicole BELLOUBET, MM. Michel CHARASSE, Jean-Jacques HYEST, Lionel JOSPIN, Mmes Corinne LUQUIENS, Nicole MAESTRACCI et M. Michel PINAULT.

Rendu public le 2 juin 2017.

JORF n°0131 du 4 juin 2017 texte n° 79