Les Etats-Unis et la lutte contre le réchauffement climatique et pour la protection de la planète
Le retrait annoncé le 1er juin 2017 par le Président des Etats-Unis de l’accord international de la COP 21 signé à Paris le 12 décembre 2015, même s’il est actionné par D. TRUMP, pour aussi regrettable qu’il soit par rapport à la lutte pour la protection de notre planète, ne doit pas nous faire oublier qu’il correspond à une ancestrale habitude américaine de faire toujours prévaloir les intérêts des Etats-Unis sur toute autre considération. Et le phénomène TRUMP ne doit pas masquer l’essentiel.
LE REJET DU PRÉCÉDENT PROTOCOLE DE KYOTO PAR LES AMÉRICAINS [1]
Déjà, en 1997, le Sénat américain, sous la présidence de Bill CLINTON, avait refusé de ratifier le protocole de KYOTO par 95 voix contre et 0 voix pour (aucun sénateur démocrate n’ayant voté en faveur de la ratification du Protocole). Le président Bill CLINTON avait alors essayé, en 2000, de négocier des avenants avec les Européens, mais sans succès.
Un peu plus tard, son successeur, George BUSH, devait proposer un plan alternatif à celui de KYOTO, le « Clear Skies and Global Climate Change », élaboré le 14 février 2002, qui développait une approche graduelle, à moyen ou long terme, face à l’effet de serre [2].
Ceci explique qu’en juillet 2005, George BUSH refusa de faire ratifier le protocole de KYOTO par le Congrès américain. Les Etats-Unis considéraient que ni les causes ni les conséquences du réchauffement climatique n’avaient été prouvées scientifiquement. L’administration américaine pensait alors que ce protocole freinerait l’économie du pays, car en 2005, les Etats-Unis étaient encore le premier Etat pollueur, émettant environ 23% des gaz à effet de serre de la planète. Cette importante émission s’expliquait par le fait qu’ils produisaient 25% des biens et services de la planète. George BUSH justifiait également son refus de ratifier le protocole de KYOTO par le fait que la Chine, second émetteur mondial de gaz à effet de serre, n’avait pas d’objectif de réduction d’émission.
La même année, le 28 juillet 2005, Washington signait un accord à VIENTIANE avec cinq pays d’Asie-Pacifique (AUSTRALIE, INDE, JAPON, CHINE et COREE DU SUD) visant à développer de nouvelles technologies pour lutter contre l’émission des gaz à effet de serre. Cet accord fut dénommé, fin 2005, Asia-Pacific Partnership for Clean Development and Climate Change (Partenariat Asie-Pacifique sur le développement propre et le climat, ou AP6). Le CANADA devait se joindre à ce partenariat en 2007.
Selon ses détracteurs, cet accord qui n’imposait aucun objectif chiffré en termes de pollution, permettait aux Etats-Unis de contourner, voire de torpiller l’accord de KYOTO.
Mais TRUMP est allé beaucoup plus loin que BUSH – qui avait développé une série de mesures prudentes et propres aux USA pour limiter le réchauffement climatique – dans son refus de lutter contre le réchauffement climatique.
Dans son retrait, il s’inspire du précédent retrait du CANADA du protocole de KYOTTO.
LE PRÉCÉDENT RETRAIT DU CANADA DANS LE CADRE DU PROTOCOLE DE KYOTO
En effet, dans son retrait du dispositif international sur la protection du climat, Donald TRUMP n’a pas innové car il a été précédé par le CANADA.
Il y a même lieu de noter que même dans ses outrances verbales sur le sujet du réchauffement climatique, Donald TRUMP a été depuis longtemps précédé, lors de la douzième conférence de NAIROBI sur le climat (6 novembre – 17 novembre 2006), par le Premier Ministre conservateur canadien d’alors, Stephen HARPER, qui avait déclaré « KYOTO est essentiellement un complot socialiste qui vise à soutirer des fonds aux pays les plus riches », et donc souhaité que soit révisé le protocole de Kyoto.
Peu après, le CANADA [3] préféra se retirer du protocole de KYOTO le 12 décembre 2011, considérant qu’il n’était plus à même d’atteindre l’objectif de diminution des GES qu’il émettait et redoutait d’avoir à payer les pénalités prévues [4].
LE PRÉSIDENT OBAMA ET LA RATIFICATION DE L’ACCORD DE PARIS DE LA COP21 EN DEHORS DU CONGRÈS EN 2016
S’agissant, aujourd’hui, de l’accord de Paris de 2015, il y a lieu par ailleurs de relativiser, au moins du point de vue juridique, le retrait américain. En effet, quant à l’accord COP21, signé à Paris le 12 décembre 2015 par 175 États membres des Nations-Unies, de fait, ses 29 articles n’instaurent ni le moindre « comité de contrôle du respect des dispositions », ni davantage aucun mécanisme de sanction, contrairement au protocole de KYOTO adopté le 11 décembre 1997 et entré en vigueur en 2005. À KYOTO, les pays développés, qui étaient seuls concernés par des objectifs chiffrés de réduction des émissions de gaz à effet de serre, s’étaient engagés à rattraper d’éventuels dérapages dans leurs engagements en assumant une forme d’« amende » de 30 % de réduction d’émissions
Par ailleurs, le président OBAMA ratifia l’accord le 3 septembre 2016 (en même temps que la Chine [5]) sans passer par le Congrès, dominé majoritairement par des républicains hostiles. En effet, lors des négociations, à Paris en 2015, les termes « protocole » et « Traité » avaient été bannis de l’intitulé de l’accord à la demande expresse d’OBAMA. Les négociateurs américains avaient alors imposé toutes les précautions juridiques devant permettre au président Barak OBAMA de ratifier par la suite lui-même le texte sans que cela ne nécessite un vote du Congrès, dominé par des Républicains hostiles à l’accord. Cette double ratification de septembre 2016 par les deux États les plus pollueurs (Chine et Etats-Unis) – qui sont responsables de près de 40 % des émissions de gaz à effet de serre dans le monde dont 15 % pour les seules émissions américaines – avait été saluée par la communauté internationale et en même temps mis la pression sur les autres pays pour les presser à ratifier, et notamment le CANADA et l’Union européenne qui ratifièrent un mois après. La ratification de la part de la CHINE était d’autant plus appréciée que l’objectif de la COP21 suppose des efforts douloureux pour ce grand pays, qui tire quelque 70 % de son électricité du charbon et produit 24 % des émissions mondiales de CO2.
UNE RATIFICATION INCERTAINE ET FRAGILE
Sur le plan interne, faute de pouvoir s’appuyer sur un Congrès hostile [6], Barack OBAMA avait préparé la COP21 en élaborant, en juin 2014, avec l’Agence de protection de l’environnement (EPA) une série de mesures destinées à lutter contre le réchauffement climatique à travers son « Clean Power Plan » qui imposait aux centrales thermiques américaines des réductions drastiques de leurs émissions de CO2, de 32% d’ici 2030 par rapport à 2005. L’application de ces règles devait concrètement se traduire par la fermeture de nombreuses centrales thermiques à charbon, ou leur reconversion dans des centrales à gaz moins polluantes. Parallèlement, il s’agissait de favoriser le développement d’énergies renouvelables.
UN PLAN NON CONSENSUEL ET CONTROVERSÉ DÈS SA NAISSANCE
Mais ce programme ambitieux se heurta vite à l’opposition des adversaires farouches du Clean Power Plan (CPP) constitués notamment par pas moins de 27 États majoritairement républicains, de nombreuses entreprises exploitantes de charbon et des fournisseurs d’électricité, ainsi qu’une longue liste d’élus républicains. Les détracteurs du CPP et de l’EPA affirmaient que les exigences environnementales du gouvernement étaient bien trop coûteuses, à la fois financièrement et en terme d’emplois, pour leurs régions habituées à vivre de la production et de la consommation d’énergies fossiles.
Sur le plan juridique, ils accusèrent l’administration fédérale d’abus de ses prérogatives, en soutenant que les questions de production et de distribution d’énergie relèvent de la compétence des États fédérés et non pas de Washington.
Dans l’autre camp, se trouvait l’administration OBAMA, qui bénéficiait du soutien d’une grosse quinzaine d’États et de diverses organisations de défense de l’environnement.
Mais, le 9 février 2016, coup de théâtre, la Cour suprême des Etats-Unis suspendait l’application de ce plan pour une énergie propre, laissant à un autre tribunal, la cour d’appel fédérale de Washington, le soin de juger la mesure sur le fond. Les cinq juges conservateurs de la Cour Suprême, contre l’avis des quatre progressistes [7], avaient estimé, en effet, que ce programme ne pouvait être appliqué avant la fin d’une procédure de justice intentée par vingt-sept États, majoritairement républicains, et par des industriels qui avaient demandé l’arrêt du plan. C’est la Cour fédérale de Washington qui devrait se prononcer sur le fond.
Ainsi donc, pour le président OBAMA, lors de son départ du pouvoir, la survie de sa mesure phare de lutte contre les gaz à effet de serre – qu’il voulait exemplaire à l’issue de ses deux mandats à la Maison-Blanche – était loin d’être assurée. Faute de s’appuyer sur un consensus politique suffisamment large, son Clean Power Plan demeurait fragile.
En effet, dès son accession au pouvoir, son successeur, Donald TRUMP, nomma le très redoutable climato sceptique Scott PRUITT à la tête de l’Agence américaine de protection de l’environnement (EPA).
Or, Scott PRUITT, jusqu’alors ministre républicain de la justice de l’OKLAHOMA – Etat qui tire 50 % de ses richesses de l’exploitation pétrolière -, avait été le chef de file et le grand organisateur de la bataille juridique menée par le parti républicain dans le but de mettre en échec les réformes engagées par Barack OBAMA dans son plan de lutte contre le réchauffement climatique. C’est lui qui avait réussi à lancer des procédures judiciaires contre le plan climat de la Maison Blanche dans quelque vingt-sept États en se faisant ainsi, en quelques années, le bras armé des compagnies pétrolières.
En signant son executive order [8] du 28 mars 2017 demandant à l’EPA de revoir le Clean Power Plan de son prédécesseur, le président TRUMP avait déjà fait un pas vers le retrait des Etats-Unis de la COP 21.
En effet, le président des Etats-Unis avait signé le 28 mars 2017 un décret abrogeant une série de réglementations édictées par OBAMA en application de son plan de lutte contre le changement climatique.
Il avait signé, au siège de l’EPA, un décret supprimant ou allégeant la plupart des contraintes du plan énergie de son prédécesseur pour réduire les émissions de gaz à effet de serre et remis en cause la règle imposant aux responsables du gouvernement d’évaluer l’impact de toutes leurs décisions sur le climat. Il avait par ailleurs édicté une vingtaine de mesures sectorielles allant dans le même sens. C’est ainsi que TRUMP avait autorisé la construction de deux pipelines bloqués par l’Administration précédente, Dakota Access et Keystone XL [9]. Il avait également procédé à la révision des standards d’émission de carbone pour les voitures, libéralisé la fracturation hydraulique des gaz de schiste, levé l’interdiction faite aux mines à ciel ouvert de ne pas polluer les rivières, etc.
En promettant de supprimer les contraintes imposées aux centrales électriques à charbon, et en autorisant le creusement de nouvelles mines sur les terres fédérales, le nouveau président remettait en cause tout le plan de son prédécesseur.
Sa décision du 1er juin 2017 de se retirer de la COP21 n’est que l’épilogue de sa détermination, annoncée lors de sa campagne électorale, de donner le primat à la défense des intérêts américains par rapport au reste du monde et notamment à la défense de la planète.
On peut s’attendre à ce qu’une vigoureuse résistance s’organise aux Etats-Unis après la décision de retrait de TRUMP de la COP21, comme le montre déjà la croisade du milliardaire américain et ancien maire de NEW-YORK (2002-2013), Michaël BLOOMBERG [10], envoyé spécial du Secrétaire Général des Nations-Unis, et reçu dès le 2 juin à Paris par le Président de la République française et la Maire de Paris. En apportant une aide financière de 13,3 milliards d’euros correspondant à la contribution financière des Etats-Unis au budget du fonctionnement de la Convention cadre de la COP 21, BLOOMBERG entend également lancer une vaste coalition d’acteurs non étatiques pour contrer le retrait de TRUMP. Il s’agit de nombreux maires, gouverneurs, présidents d’universités, chefs d’entreprises qui ont décidé d’unir leurs efforts pour tenir les engagements américains de réduction de gaz à effets de serre. D’autres critiques ont fusé émanant du monde des affaires : celles d’Elon MUSK, PDG du constructeur des voitures électriques TELSA, de Rober IGER, le patron de DISNEY, Lloyd BLANKFEIN, PDG de GOLDMAN SACHS. Les grands groupes sont également très critiques : MICROSOFT, GENERAL ELECTRIC, COCA-COLA, FORD, APPLE. Et même certains pétroliers tels que CHEVRON ou EXXON-MOBIL – qui ne sont pourtant pas les moins prédateurs de la qualité de l’environnement – ont défendu les accords de Paris.
Cela n’est pas d’ailleurs une première au sein de la fédération nord-américaine car cette résistance s’était déjà manifestée à la suite du refus du président BUSH, en 2005, de ratifier le protocole de KYOTO.
En effet, dès décembre 2005, une initiative régionale, le « Northeast States for Coordination Air Use » était adopté par 8 États du Nord-Est des Etats-Unis [11] qui s’engagaient notamment à réduire de 10% les GES d’ici 2020.
En application du Clean Air Act, loi fédérale de 1963, qui établissait le cadre de réglementation des polluants de l’air des sources mobiles (véhicules) et stationnaires (installations industrielles), en mars 2005, un nouveau règlement antipollution de l’Agence fédérale pour la protection de l’environnement (EPA), intitulé Clean Air Interstate Rule (CAIR), était rendu applicable dans 28 États et à Washington, pour limiter les rejets d’anhydride sulfureux et d’azote émis par les centrales électriques.
Parallèlement, lors du sommet de l’ONU à Montréal sur le changement climatique, en décembre 2005, un collectif de près de 200 villes américaines signait un engagement pour réduire de 30% les émissions de dioxyde de carbone d’ici à 2020.
L’Etat de Californie adoptait, en septembre 2006, une loi sur le réchauffement climatique, qui prévoyait, conformément aux objectifs de Kyoto, de ramener les émissions de gaz à effet de serre au niveau de 1990 avant 2020.
En février 2007, les cinq États d’ARIZONA, de CALIFORNIE, du NOUVEAU-MEXIQUE, de l’OREGON et l’Etat de WASHINGTON adoptaient une initiative régionale dite d’action des États de l’Ouest américain sur la question du climat, visant à intensifier la lutte contre les rejets de gaz dans tous les secteurs.
Le retrait de la COP 21 annoncé par TRUMP va donc être atténué et contrebalancé par le localisme très fort de la vie politique américaine et la multiplication de poches de résistance de plus en plus nombreuses à sa décision. Quant à la phase d’isolationnisme de l’Amérique, inaugurée par TRUMP sur le climat, et la priorité donnée aux intérêts des États-Unis avant toute autre considération, et même celle de l’amélioration du sort de l’humanité, elles ne constituent pas un accident ni une anomalie dans la longue histoire des Etats-Unis. Celle-ci est en effet rythmée par des mouvements de balancier oscillant entre isolationnisme et ouverture au monde et présence des Etats-Unis sur la scène internationale. Mais nous aurons l’occasion d’y revenir dans une autre chronique.
Louis SAISI
Paris, le 7 juin 2017
NOTES
[1] Les Etats-Unis faisaient alors partie du Carbon Club et des “Juscanz” (Japon, Etats-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande). Durant les négociations, les représentants du Carbon Club essayèrent de faire pression sur les pays en voie de développement pour réclamer l’égalité des droits et des devoirs pour l’adoption des quotas d’émission. Mais, derrière la CHINE, ceux-ci firent valoir que cette égalité de traitement n’était pas fondée, dès l’instant que cela compromettait leur propre industrialisation qui ne pouvait pas être condamnée et montrée du doigt de la part de pays déjà industrialisés eux-mêmes majoritairement responsables des émissions des gaz à effet de serre. Les membres de l’OPEP, organisation intergouvernementale, réunissant 14 pays pétroliers exportateurs de pétrole, étaient opposés à l’instauration de quotas. Mais un pays, comme la Russie, bien que non membre de l’OPEP, produisait autant de pétrole que l’Iran, le Nigéria, le Venezuela, l’Algérie et l’Equateur réunis. Il reste que la Russie, comme la Norvège, étaient ouvertes aux objectifs et normes du protocole de KYOTO.
[2] Le « Clear Skies and Global Climate Change » prévoyait :
- de baisser les émissions de gaz à effet de serre du PIB de 18 % en dix ans ;
- de donner 700 millions de dollars supplémentaires (soit 4,5 milliards au total) à la recherche sur les changements climatiques ;
- d’exempter de 4,6 milliards de dollars d’impôts sur cinq ans pour ceux qui investissent dans les énergies renouvelables.
[3] L’article 27 du protocole de Kyoto permettait à tout pays de pouvoir se retirer du Traité, mais seulement trois ans après son entrée en vigueur, soit à partir février 2008 (le protocole étant entrée en vigueur le 16 février 2005). Il leur suffisait d’adresser une « notification écrite au dépositaire du protocole », qui était, à l’époque, M. BAN KI-MOON, le secrétaire général de l’ONU (selon l’article 23). Une fois la notification reçue, il fallait compter un délai d’un an avant que le retrait ne devienne effectif.
[4] La raison réside dans l’exploitation des sables bitumineux que constituent les gisements de la province d’Alberta, de l’Ouest du Canada, principale région productrice d’hydrocarbures non conventionnels. Il s’agit d’une source de pétrole non conventionnel, très convoitée depuis quelques années du fait de l’augmentation des cours du pétrole, mais dont l’extraction s’avère extrêmement polluante. L’exploitation de ce type de pétrole engendre les plus importantes sources d’émissions carbonées du pays. Si cette exploitation assure la fortune économique du Canada, elle contribue à un désastre environnemental. Cette tendance, loin de s’inverser, ne fait que s’aggraver puisque la production, qui atteint aujourd’hui 1,5 million de barils quotidiens, devrait culminer à 3,7 millions en 2025.
[5] L’objectif visé demande à la CHINE des efforts gigantesques car elle est aujourd’hui responsable de 24 % des émissions mondiales de CO2. Quant à ses ressources énergétiques, la CHINE produit quelque 70 % de son électricité à partir du charbon.
[6] Avec ses deux mandats successifs, sur 8 années de présidence (du 20 janvier 2009 au 20 janvier 2017), Barak OBAMA n’aura eu un Congrès « favorable », à forte majorité démocrate, que durant les deux premières années de son mandat. Ensuite, il dut faire face à un Congrès politiquement partagé durant les quatre années suivantes, avec une Chambre des représentants à large domination républicaine et un Sénat à majorité démocrate très réduite. Enfin, lors des deux dernières années de son mandat, les républicains contrôlaient les deux chambres du Congrès.
[7] Les quatre juges progressistes de la Cour Suprême – Ruth Bader GINSBURG, Stephen BREYER, Sonia SOTOMAYOR et Elana KAGAN – avaient alors exprimé leur désaccord avec cette décision.
[8] Il s’agit des « ordres exécutifs » ou décrets du président des Etats-Unis. Ces décrets présidentiels n’ont pas d’existence constitutionnelle propre, comme en France, mais résultent de la pratique et du consensus et sont une extension des pouvoirs du président. Au départ, ils n’étaient pas publiés, mais à partir de 1907, le département d’État instaura un système de publication numéroté. Leur champ d’application n’est pas déterminé mais depuis une décision de la Cour suprême de 1952, Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, la Cour mit fin à cet état de fait. En l’espèce, elle considéra comme illégitime le décret présidentiel 10340 du président Harry S. TRUMAN, plaçant toutes les aciéries sous contrôle fédéral. L’inconstitutionnalité du décret présidentiel précité résultait du fait que ce décret s’était substitué à la loi plutôt que de la clarifier ou d’en poursuivre l’application, comme de toute loi votée par le Congrès. Depuis cette décision, les présidents des Etats-Unis s’efforcent en général de préciser quelle est la loi qui fonde et valide leurs décrets.
[9] Le projet d’oléoduc Keystone XL dans sa phase IV concernant l’exploitation d’hydrocarbures non-conventionnels (pétrole léger et gaz) dont la roche-mère, pour les Etats-Unis, se trouve dans le MONTANA et le DAKOTA du Nord (une partie se trouvant au Canada). Le projet était vivement contesté par les principales associations environnementales américaines, ainsi que par de nombreux propriétaires fonciers dont les terres se trouvaient sur son tracé et par une partie des élus démocrates américains ; ses opposants y voyaient un risque de pollution des sols et de l’eau en cas de fuite d’hydrocarbure, ainsi qu’une contribution supplémentaire au réchauffement climatique. À l’inverse, l’industrie pétrolière, le gouvernement conservateur canadien de Stephen Harper et le Parti républicain américain soutenaient vivement le projet en arguant qu’il créerait de nombreux emplois, consolidera l’indépendance énergétique des Etats-Unis et ferait baisser les prix de l’essence dans le pays, voire qu’il permettrait un acheminement des hydrocarbures plus sûr que via le transport ferroviaire. Le président OBAMA s’y opposa deux fois : une première fois en 2012 après que les Républicains au Congrès aient tenté d’accélérer l’approbation du projet ; il s’y opposera une seconde fois en février 2015, malgré un nouveau vote du Congrès, à majorité républicaine, mais sans encore se prononcer sur le fond. Enfin, le 6 novembre 2015, il annonce finalement qu’il n’autorisera pas le projet.
[10] Cf. son interview donnée au Monde daté des 4, 5 et 6 juin 2017, p. 2.
[11] Il s’agit des États du Connecticut, du Maine, du Massachusetts, du New Hampshire, de Rhode Island, du Vermont, du New Jersey et de New York.
Abréviations utilisées
COP21 = 21ème Conférence des parties de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (en anglais, = Conference Of the Parties, COP) ;
GES = Gaz à effet de serre ;
CPP = Clean Power Plan ;
EPA = l’Agence fédérale pour la protection de l’environnement ;
executive order = littéralement « ordre exécutif » ou décret du président ;
OPEP = Organisation des Pays Exportateurs de pétrole. Créée le 14 septembre 1960 à la Conférence de Bagdad. A l’origine seuls cinq pays en étaient membres (l’Arabie saoudite, l’Iran, l’Irak, le Koweit et le Venezuela). Ils furent progressivement rejoints par d’autres pays producteurs (dont le dernier est la Guinée Equatoriale en 2017).
